Kapittel 5Vurderinger av kostnader av skolemåltid

5.1 Datagrunnlag om kostnader

Som en del av sitt oppdrag, innhentet Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet ved Høgskulen på Vestlandet (MHFA) informasjon om kostnader forbundet med hver av de skolemåltidsmodellene som ble foreslått basert på erfaringsinnhentningen (Musland et al., 2022). Som MHFA påpekte, er det vesentlige usikkerheter i deres kostnadsestimater. Dette skyldes stor variasjon i skolelederes oversikt over kostnadskomponenter knyttet til skolemåltidsordningen i deres skole (Musland et al., 2022). Eksempelvis kunne deler av stillinger være finansiert av NAV og skoler kunne få råvarer gratis. Det ble likevel tatt utgangspunkt i MHFAs innhentede informasjon om kostnadsestimater (Musland et al., 2022). Samtidig ble det brukt flere andre kilder for å dekomponere og justere kostnadsestimatene for å sørge for at de er sammenlignbare på tvers av de 7 skolemåltidsmodellene.

Skolemåltidsmodellene som inneholder mat produsert på skolen inkluderer kostnader for råvarer, matsvinn, transport, og intern stilling på skolen. Kostnader for skolemåltidsmodellene som inneholder mat produsert eksternt inkluderer råvarer, matsvinn, og intern stilling på skolen, samt diverse kostnader ved ekstern produksjon (inkludert ekstern stilling, transport, og annet). Videre estimerte vi kostnader knyttet til dagens situasjon, altså matpakke laget hjemme. For dagens situasjon inkluderte vi kostnader for råvarer, skolemelk, skolefrukt, matsvinn, lærerens tid brukt på å fordele skolemelk og skolefrukt, og foreldrenes fritid brukt på å lage matpakke. Gitt at det ikke foreligger sikre og presise estimater om kostnader forbundet med de skolemåltidsmodellene som ble inkludert i den samfunnsøkonomiske vurderingen, var det nødvendig å gjøre en rekke faglig funderte forutsetninger. For eksempel antok vi at matpakke hjemmefra (dagens situasjon, modell 0), har en kostnad inklusiv merverdiavgift som betales av foreldrene. Siden denne kostnaden sammenlignes med de offentlig finansierte modellene, er kostnadene for alle modellene i analysen også inklusiv merverdiavgift (DFØ, 2018). Datagrunnlaget for kostnader inkludert i analysen er oppgitt i tabell 4.1-4.9 i vedlegg 4, og kostnader per skoleår per elev er presentert i tabell 4.10 i vedlegg 4. Videre inkluderer den samfunnsøkonomiske analysen en skattefinanseringskostnad på 20 % for alle kostnadene som er antatt å bli finansiert av det offentlige, i tråd med utredningsinstruksen (DFØ, 2018). Gitt forutsetningen om at ordningen skal være universell og gratis for elever/foresatte, antok vi at alle kostnadskomponentene av modellene 1-7 er finansiert av det offentlige og tillagt 20% skattefinansieringskostnad. I dagens matpakke hjemmefra (modell 0), inkluderte vi en skattefinansieringskostnad for andelen av kostnaden til skolemelk- og skolefruktordningen som er subsidiert av det offentlige.

Behovet for infrastruktur, veiledning og kompetanseheving vil variere mellom skolemåltidsmodellene. En del skoler har allerede mye fasiliteter. Derfor er ikke slike kostnader inkludert i analysen. Kostnader knyttet til veiledning og oppfølging blir behandlet i kapittel 8.

5.2 Råvarer

Råvarekostnader ble estimert for hver skolemåltidsmodell basert på data innhentet av MHFA, Matvalget og andre erfaringsbaserte kilder, og interne beregninger. For hver skolemåltidsmodell ble det først estimert et gjennomsnitt av kostnadene oppgitt av og deretter vektet med antallet elever eller porsjoner servert. Dette anså vi som nødvendig fordi noen av kildene var basert på et lite antall elever, og de kildene som var basert på større utvalg ble vurdert som sikrere estimater. I tillegg har Helsedirektoratet estimert råvarekostnader for hver av de 7 skolemåltidsmodellene basert på utarbeidede eksempelmenyer (tabell 4.1, 4.2, 4.3 og 4.4 i vedlegg 4). Dette ble gjort for å sørge for at råvarekostnader samsvarte med de foreslåtte forbedringer i elevers kosthold (se helseeffekter i kapittel 3). Den endelige råvarekostnaden vi benyttet i analysen var et gjennomsnitt av det vektede gjennomsnittet og Helsedirektoratets estimat.

5.3 Matsvinn

De eneste dataene om mengde matsvinn per elev eller per laget porsjon var tilgjengelige fra Matvalget og gjaldt for havregrøt/kornblanding (matsvinnsgrad 1; se kapittel 4.6), smørelunsj (matsvinnsgrad 3) og lunsjbuffet/salatbar (matsvinnsgrad 4). Matvalget hadde data for matsvinn for alle skolemåltidsmodellene foreslått i denne rapporten. Med forskjellige matsvinnsgrader, kunne vi estimere forventet matsvinn for alle skolemåltidsmodellene.

Matsvinnskostnaden for hver skolemåltidsmodell ble tallfestet ved hjelp av informasjon oppgitt av Norsk Institutt for bærekraftsforskning (NORSUS). Total mengde matsvinn i Norge utgjorde rundt 400 000 tonn i 2020.  Dette tilsvarte et økonomisk tap på rundt 20 milliarder 2015-kr (Stensgård et al., 2021). Dette gir rundt NOK 53 per kg matsvinn realprisjustert til 2022, og dette estimatet brukte vi til å beregne matsvinnkostnaden knyttet til hver av de vurderte skolemåltidsmodellene (tabell 4.5 i vedlegg 4). Siden NORSUS beregnet det økonomiske tapet av matsvinn ved å inkludere kun markedsverdien av maten som kastes, uten å inkludere kostnader forbundet med tilberedning eller avfallshåndtering, ble råvarekostnadene justert med matsvinnskostnaden for å unngå dobbelttelling.

5.4 Arbeidskraft og foreldrenes fritid

Krav til stillinger på skolen

Innføring av et skolemåltid vil kreve tilleggsarbeidskraft på skolen, men den nødvendige stillingsprosenten vil variere avhengig blant annet av skolemåltidsmodellen. Estimeringen av hvor mye arbeidskraft som antas nødvendig for hver modell ble basert på informasjonen oppgitt av skoleeiere og skoleledere som ble intervjuet av MHFA og informasjonen oppgitt av Matvalget. For noen av modellene forelå det lite data og stor variasjon i kostnadene, noe som førte til vesentlig usikkerhet i de oppgitte estimatene. Derfor var det nødvendig med en skjønnsmessig vurdering av mengde arbeidskraft knyttet til hver modell. Dette var for at estimert stillingsprosent skulle bli forholdsvis riktig relativt til hverandre og dermed sammenlignbar på tvers av skolemåltidsmodellene. Vi vurderte at skolemåltider produsert eksternt (modell 1, 3, og 5) ville kreve minst arbeidskraft på skolen, samt at matpakke (modell 1) vil kreve litt mindre stilling enn smørelunsj (modell 3) og varmmat (modell 5). Deretter følger havregrøt/kornblanding (modell 2) etterfulgt av smørelunsj tilberedt på skolen (modell 4) og lunsjbuffet/salatbar (modell 7). Skolemåltidet som ble antatt å ha høyest behov arbeidskraft var varmmat produsert på skolen. Det endelige estimatet for stillingsprosent nødvendig for hver modell som ble brukt i de samfunnsøkonomiske vurderingene, ble basert på dataene innhentet av MHFA og Matvalget og justert med den faglige skjønnsmessige vurderingen.[3] For å tallfeste kostnadene for den anslåtte mengden arbeidskraft, ble det benyttet gjennomsnittlig månedslønn for kjøkkenassistent inklusiv arbeidsgiveravgift og sosiale kostnader[4] og realprisjustert til 2022 (Statistisk sentralbyrå, 2022), i tråd med retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser (DFØ, 2018; Finansdepartementet, 2021) (tabell 4.6 og 4.7 i vedlegg 4).

Lærernes tid

Tidsbruk er relevant å inkludere i en samfunnsøkonomisk analyse. Det er forutsatt at ingen av de vurderte skolemåltidsmodellene vil påvirke lærernes tid til undervisning. For at innføringen av skolemåltid ikke skal skaffe tilleggsarbeidsoppgaver for lærerne, er det nødvendig med krav til stillinger på skolen som ble beskrevet ovenfor. Imidlertid er det viktig å ta i betraktning at i dagens situasjon med matpakke hjemmefra (modell 0), er det elever som får skolemelk og skolefrukt. I noen tilfeller kan det være noe arbeid tilknyttet fordeling av frukten og melken til de elevene som er med i skolemelk- og skolefruktordningene. Selv om det å fordele skolemelk og skolefrukt til elevene i en klasse ikke nødvendigvis tar mye tid, gjelder det hver lærer i hver klasse og samlet tid kan være betydelig. Derfor vurderte vi at lærernes tid bør inkluderes i kostnader av dagens situasjon, matpakke hjemmefra. I vår skjønnsmessige vurdering la vi til grunn at læreren bruker ca. 5 minutter på å fordele skolemelk og skolefrukt til elever med abonnement. Videre la vi til grunn i analysen at det er én klasse per trinn og at gjennomsnittlig antall elever per skole er 229 (Utdanningsdirektoratet, 2021b). I tillegg antok vi en konservativ forutsetning om at kun elevene i grunnskolen er med i skolemelk- og skolefruktordningen. Elevene i grunnskolen utgjør 77 % av alle elevene i populasjonen som ble lagt til grunn i analysen. Med disse forutsetningene bruker lærerne 0,22 minutter per elev per skoledag. Vi vet at andelen elever med skolemelk- og skolefruktordninger på videregående skoler er lav, men vi har ikke eksakte tall på dette. Det er derfor en konservativ forutsetning at kun grunnskolelærerne bruker tid på skolemelk- og skolefruktordningene. For å tallfeste kostnaden for den tiden lærerne bruker på disse ordningene, ble det benyttet en gjennomsnittlig lønn for grunnskolelærere inklusiv arbeidsgiveravgift og sosiale kostnader og realprisjustert til 2022 (Statistisk sentralbyrå, 2022).

Foreldrenes fritid

Tidsbruk, inkludert bruk av fritid, er relevant å ha med i en samfunnsøkonomisk analyse (DFØ, 2018). Det er forutsatt at foreldrene ikke skal bruke noe av sin fritid på skolemåltid, uavhengig av hvilken skolemåltidsmodell det er snakk om. Dagens situasjon, som er matpakke hjemmefra (modell 0), tilsier imidlertid at foreldrene bruker noe av sin fritid på å lage matpakke til barna sine. Et estimat på tidsbruk, som også understøttes av en brukerundersøkelse, er at det tar 5 minutter å lage matpakke uavhengig av antall barn (Mills, 2017). Det ble antatt at foreldrene lager matpakke kun for elevene som er i barne-, mellom- og ungdomstrinnet, og at 24 %, 44 % og 54 % av elevene i henholdsvis barne-, mellom- og ungdomstrinnet, lager matpakke selv (Forskningskampanjen, 2018). For å anslå den økonomiske verdien av foreldrenes fritid brukt på å lage matpakker, ble det brukt nettoreallønn basert på gjennomsnittlig månedslønn for kvinner og menn i ulike sektorer realprisjustert til 2022 (Statistisk sentralbyrå, 2022), i tråd med nasjonale retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser (DFØ, 2018; Finansdepartementet, 2021). Datagrunnlaget for kostnader knyttet til produksjon av dagens matpakke hjemmefra (modell 0) er oppgitt i tabell 4.8 i vedlegg 4.

5.5 Diverse kostnader ved ekstern produksjon

Skolemåltider som er produsert eksternt krever mindre fasiliteter på skolen, inkludert mindre krav til arbeidskraft og infrastruktur på skolen. Det innebærer imidlertid en tilleggskostnad som man må betale til aktørene som er ansvarlig for produksjonen og leveransen av maten. Denne kostnaden består av flere komponenter som råvarer, lønn, transport og avfallshåndtering. Det er lite tilgjengelig data om kostnader ved ekstern produksjon av skolemåltid da de fleste dataene innhentet av MHFA var om skolemåltidsordninger laget på skolen. For å beregne kostnader ved ekstern produksjon, ble det brukt data fra Rendalen skole supplert med data fra kommersielle aktører. Basert på diverse innhentet informasjon, ble kostnadene for råvarer, lønn, og transport og avfallshåndtering estimert til henholdsvis 46 %, 36 % and 18 % av den totale kostnaden for ekstern produksjon Deretter ble det antatt at råvarekostnaden er lik uavhengig av om skolemåltidene er laget på skolen eller eksternt, og denne igjen ble brukt som grunnlag for å estimere kostnaden for lønn, transport og avfallshåndtering ved bruk av de estimerte andelene nevnt ovenfor. DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser anbefaler at man benytter prisene tilsvarende privat virksomhet dersom det er vurdert slik at det offentlige produserer goder i direkte konkurranse med privat virksomhet (DFØ, 2018).

5.6 Andre kostnader

Transport av råvarer ved skolemåltid produsert på skolen

For de modellene som tilbyr skolemåltid produsert på skolen, ble det tatt i betraktning kostnad for råvarelevering to ganger per skoleuke. Kostnaden ble basert på leveringsprisen oppgitt av kommersielle aktører.

Skolemelk- og skolefruktordningene

I dagens situasjon er det en del elever som er med i skolemelk- og skolefruktordningene. Vi anså det som nødvendig å inkludere kostnaden forbundet med disse ordningene i modell 0, som er matpakke hjemmefra (dagens situasjon), for å gjøre modellene mest mulig sammenlignbare. Tilgjengelig statistikk viser at rundt 30 % av elevene i grunnskolen drikker skolemelk (Forskningskampanjen, 2018) og at rundt 7 % av elevene er med i skolefruktordningen (skolefruktsys.no). Den totale kostnaden for skolemelk er 7 kr per elev per skoledag (6,75 kr i egenandel + 0,25 kr som blir subsidiert av det offentlige) (Tine, 2022). Den totale kostnaden for skolefrukt er 5, 30 kr (3,80 kr i egenandel + 1,50 kr som blir subsidiert) per elev per skoledag (OFG, 2022a). Samtidig, for å unngå dobbeltelling av kostnader, ble råvarekostnaden i modell 0 redusert med kostnaden for melk og frukt for den andelen av elevene som er med i skolemelk- og skolefruktordningene. Datagrunnlaget for kostnader knyttet til skolefrukt- og skolemelkordningene i dagens matpakke hjemmefra (modell 0) er presentert i tabell 4.9 i vedlegg 4.