7.1 Hovedfunn
Usikkerheten i tallgrunnlaget anvendt i den samfunnsøkonomiske analysen gjør det vanskelig å konkludere om samfunnsøkonomisk lønnsomhet av gratis skolemåltid. Likefremt viser analysen at de potensielle gevinstene av et skolemåltid kan være betydelige. Samlet viser analysen at fem av de syv vurderte skolemåltidsmodellene har en potensiell større nytte enn kostnader sammenlignet med dagens matpakke hjemmefra. Derfor kan disse skolemåltidsmodellene være samfunnsøkonomisk lønnsomme, gitt at 50% av de positive kostholdsendringene som følge av skolemåltid opprettholdes etter endt skolegang. Resultatene tyder på at det er havregrøt/kornblanding tilberedt på skolen som er den mest lønnsomme skolemåltidsmodellen. Denne modellen er ikke bare forbundet med høyest prissatte og ikke-prissatte nyttevirkninger (inkludert høyest helsegevinst), men den er også kostnadsbesparende, som betyr at dens kostnader er lavere enn kostnader knyttet til dagens matpakke hjemmefra. Smørelunsj tilberedt på skolen, lunsjbuffet/salatbar tilberedt på skolen, matpakke produsert eksternt, og smørelunsj produsert eksternt er også plassert foran dagens matpakke hjemmefra i rangeringen av prissatte og ikke-prissatte virkninger. Når man tar i betrakting kun prissatte virkninger, er de modellene som fører til negative totale virkninger sammenlignet med dagens matpakke hjemmefra, smørelunsj produsert eksternt, varmmat produsert på skolen, og varmmat produsert eksternt.
Det er ikke umulig å dokumentere de ulike virkningene som inngår i den samfunnsøkonomiske analysen, men foreløpig mangler vi data på mange områder. Det forskes en del på sammenhengen mellom skolemåltid og læring som kan komme til nytte i fremtidige analyser, men det er lite trolig at kunnskapsgrunnlaget for langtidsvirkninger på helse av å innføre gratis skolemat vil bli særlig styrket på kort sikt, både fordi det er komplisert å forske på langtidsvirkninger og fordi og det vil være usikker relevans av studier som går over lang tid og gjerne i en annen kontekst.
7.2 Helsegevinst av skolemåltid
Som beskrevet i kapittel 4 er det tre mulige, ulike helsegevinstpotensialer å hente ut fra de syv modellene: helsegevinsten i et brødbasert måltid (modell 1, 3 og 4), helsegevinsten i et kornbasert måltid (modell 2) og helsegevinsten i et måltid som kan bestå av kombinerte retter, varme eller kalde (modell 5, 6 og 7). Helsegevinsten avgjøres i stor grad av endringen i inntak av de 15 kostfaktorene. Endringene i frukt, grønnsaker, nøtter, rødt kjøtt, bearbeidet kjøtt, sukkerholdig drikke, transfett og natrium er like i alle modellene (vedlegg 3). Dette er blant annet fordi vi har forutsatt at tilbudet av grønnsaker, frukt og bær er likt i alle eksempelmenyene, integrert i måltidet eller servert utenom måltidet. Nøtter blir inkludert på samme måte, enten integrert i ett eller flere måltider i løpet av en uke og/eller servert i beger én til to ganger i uken. Reduksjonen av rødt kjøtt blir også lik i alle modellene fordi ingen av eksempelmenyene inneholder dette. For belgvekster, fullkorn, fiber, melk, kalsium, omega-3 fettsyrer og flerumettede fettsyrer er det ulike effekter fordi det er ulikt innhold av disse matvarene og ingrediensene i eksempelmenyene. For eksempel vil det være høyere innhold av fullkorn og fiber i et kornbasert måltid enn i et brødbasert måltid, varmrett eller salat. Siden fullkorn og fiber er kostfaktorer som har stort potensiale til å redusere sykdomsbyrde, vil det relativt høye innholdet av fullkorn og fiber i havregrøt/kornbasert måltid sammenlignet med de andre modellene, føre til stor helsegevinst av denne modellen. Siden denne modellen også har de laveste kostnadene kommer den ut med størst lønnsomhet i den samfunnsøkonomiske analysen, sett i forhold til dagens situasjon med matpakke tatt med hjemmefra.
I varmmat og lunsjbuffet/salatbar (modell 5, 6 og 7) vil helsegevinsten av belgvekster, omega-3 fettsyrer og flerumettede fettsyrer være høyere enn de andre modellene fordi det er lettere å inkludere belgvekster og fisk i varme retter og salater. Modellene vil kunne ha stor variasjon i sammensetningen av måltidene, men har til gjengjeld større kostnader knyttet til råvarer, produksjon og arbeidskraft sammenlignet med de andre modellene.
Samlet sett er det lite som skiller modellene når det gjelder helsegevinst. Den totale reduksjonen i helsetapsjusterte leveår varierer mellom 5262 og 5889 DALYs for alle modellene (tabell 4.2). Det er større variasjon i de estimerte kostnadene. Havregrøt/kornblanding (modell 2) har relativt lav råvarekostnad og lavest matsvinn sammenlignet med de andre modellene og dagens matpakke. Modell 1, 3 og 5, som er basert på ekstern produksjon og levering til skolen, har de største kostnadene nettopp på grunn av dette. Selv om de har relativt lavt behov for intern tilleggsarbeidskraft, er lønnsomheten derfor lav sammenlignet med de andre av modellene.
Kombinasjon av skolemåltidsmodeller
Den samfunnsøkonomiske analysen vurderte hver modell adskilt, det vil si som et alternativt skolemåltid som kunne bli implementert istedenfor dagens matpakke hjemmefra. Det analysen ikke tar hensyn til når kornbasert måltid (modell 2) kommer ut med størst lønnsomhet, er at denne modellen kan gi mindre mulighet for variasjon sammenlignet med de andre modellene. Første anbefaling i kostrådene handler om variasjon i kostholdet, og erfaringer viser også at elevene ønsker valgmuligheter og variasjon. Dersom mangel på variasjon medfører lav deltakelse, vil det gå utover deltakelse. Smørelunsj tilberedt på skolen og lunsjbuffet/salatbar tilberedt på skolen, som er de to modellene med nest størst lønnsomhet, kan ta større hensyn til elevers ønske om variasjon og således oppnå høyere elevdeltakelse. Imidlertid kan også havregrøt og kornbasert måltid bli både variert og spennende med kreativt tilbehør.
Siden helsegevinst kan oppnås ved ulike forbedringer i kostholdet, vil en kombinasjon av flere modeller kunne gi større gevinster enn de enkelte modellene hver for seg. Skolene kan i praksis velge en kombinasjon av flere skolemåltidsmodeller og tilby ulike type måltider på forskjellige dager i skoleuken, avhengig av skolens fasiliteter og andre faktorer. Resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen kan således brukes for å identifisere og kombinere de skolemåltidsmodellene som er forbundet med størst lønnsomhet.
I analysene er det lunsjmåltidet som har vært utgangspunkt for beregningene, men flere av modellene kan også fungere som frokostløsning. Skolenivå, geografi og andre forhold ved den enkelte skole vil avgjøre hvilke modeller og måltider som er mest aktuelle.
Vurdering av dagens situasjon - matpakken
Dagens situasjon der de fleste skoleelever har med matpakke hjemmefra kan gi fullgode måltider, med mulighet for at barna også kan delta i tilberedelsen av den medbrakte maten. Den positive effekten av å medvirke i matlaging er derfor inkludert i modell 0 i analysen (dagens situasjon), på linje med modellene der skolemåltid er tilberedt på skolen. I dagens situasjon blir foreldres bruk av tid på tilberedning av matpakker verdsatt i forhold til tap av lønn, men man kan også tenke seg at matpakkesmøring er en positiv måte å bruke fritiden sin på. Videre er det mulig at den norske matpakketradisjonen kan bli endret ved innføring av en nasjonal skolemåltidsordning.
Forutsetninger og usikkerhet knyttet til helsegevinst
Den samfunnsøkonomiske analysen beregner helsegevinst i et livsløpsperspektiv, hvor de første helsekonsekvensene knyttet til endringer i kosthold forekommer fra 25 års alder.
Siden kunnskapsgrunnlaget for langtidsvirkninger av gratis skolemåltid er svært begrenset og vi ikke kan si sikkert hvordan et gratis skolemåltid i oppveksten vil påvirke elevenes kosthold etter endt skolegang, medfører dette stor usikkerhet i våre beregninger. Dette er viktig å merke seg, siden de største potensielle gevinstene som ligger til grunn for analyseresultatene er knyttet til slike effekter. Antakelsen som ligger til grunn for beregningen av langsiktig helsegevinst er at en del av endringene i barns kosthold som følge av skolemåltid opprettholdes inn i voksenlivet. I analysen ble det antatt at denne effekten er 50%. Dette betyr at rundt halvparten av de positive kostholdsendringene/vanene som elever tilegner seg via skolemåltidet opprettholdes etter endt skolegang og genererer helsegevinster i voksenlivet. Dette anslaget bør betraktes som et eksempel på grunn av den store usikkerheten, men det gir oss likevel et utgangspunkt for å kunne vurdere de samfunnsøkonomiske konsekvensene og sammenligne ulike måltidsvarianter. Om anslaget er for høyt eller for lavt vet vi ikke, men siden antakelsen er usikker ble det utført følsomhetsanalyser for å undersøke hvordan dette ville påvirke analysens resultater. Først antok vi en langtidseffekt på 100 % og deretter 0 %.
Selv om kunnskapsgrunnlaget for langtidsvirkninger av skolemåltid er svært begrenset, kan vi sannsynliggjøre slike virkninger basert på dokumentasjonen som beskrevet i kapittel 4 om stabilitet i kostholdsmønstre. Dokumentasjonen er sterkere for stabilitet i kosthold gjennom barne- og ungdomsår enn for stabilitet fra barndom og inn i voksenlivet. Som forklart av Craigie og kolleger kan dette henge sammen med iboende metodologiske utfordringer i å kvantifisere vanlig adferd, som ifølge dem også gjør det sannsynlig at graden av stabilitet som rapporteres underestimeres (Craigie et al., 2011). Basert på litteratur om stabilitet i kosthold og vaner kan vi være nokså sikre på at en viss langtidsvirkning er til stede, men størrelsesordenen av denne effekten er usikker.
Følsomhetsanalysen med antatt 100 % langtidseffekt viste at dersom kostholdsendringene som et skolemåltid bringer med seg opprettholdes gjennom livet, blir helsegevinsten av tiltaket dobbelt så høy og dermed potensielt veldig stor. Som følge av dette blir også varmmat produsert på skolen plassert foran dagens matpakke hjemmefra, i tillegg til de fem skolemåltidsmodellene i hovedresultatene. Den eneste skolemåltidsmodellen som er plassert etter dagens matpakke hjemmefra er varmmat produsert eksternt. Selv om dette kan virke optimistisk, og mest sannsynlig er lite realistisk, tar ikke analysen med i betraktning at tilvenning til nye smaker og vaner kan få virkninger på kostholdet også gjennom andre måltider enn lunsjmåltidet. Man kan for eksempel forestille seg at dersom man blir vant til å spise brød med et høyt innhold av fullkorn gjennom skolelunsjen kan dette bidra til at man også spiser mer fullkorn i andre daglige måltider. Forhåpentligvis vil videre forskning gi svar på om gratis skolelunsj kan ha slike virkninger.
På den annen side, dersom skolemåltidet påvirker elevenes kosthold kun i de årene de får gratis skolemåltid (grunnskole og videregående skole), det vil si 0 % effekt etter endt skolegang, oppnås ingen positive helsegevinster av skolemåltid i vår analyse, uavhengig av hvilken modell man vurderer. Grunnen til det er at de første helseeffektene av forbedret kosthold ifølge GBDs tilnærming inntrer først fra 25-års alder. Eventuelle positive helseeffekter av å spise sunt i oppveksten har vi derfor ikke vurdert i analysene i denne omgang, men dette er potensielt viktige effekter å vurdere i fremtidige analyser. Til tross for mangel på helsegevinst i dette scenariet, fremstår en av modellene som lønnsom sammenlignet med dagens matpakke hjemmefra. Dette gjelder havregrøt/kornblanding tilberedt på skolen (modell 2) og skyldes at kostnadsvirkningene av denne skolemåltidsmodellen er lavere enn kostnadene forbundet med dagens matpakkemodell. Dette er særlig knyttet til råvarer og foreldres tidsbruk på matpakkeproduksjonen. Usikkerhetsanalysen viste videre at så lenge foreldrene brukte minst 3,5 minutter på matpakkeproduksjon var havregrøt/kornblanding tilberedt på skolen kostnadsbesparende.
Kortsiktig effekt av skolemåltid
Det er viktig å understeke at GBD-metoden som ble lagt til grunn i analysen ikke tar høyde for mulige kortsiktige helsegevinster av et gratis skolemåltid. Helsemessige gevinster knyttet til bedre kosthold i oppveksten bør derfor også nevnes. Usunt kosthold knyttes til flere helseutfall hos barn, blant annet metabolske sykdommer, karies og dårlig vekst, i tillegg til overvekt (Bruckmayer et al., 2021). Det er sannsynlig at barn som har et for lavt inntak av viktige næringsstoffer kan få helsegevinster av et næringsrikt skolemåltid. Dette kan for eksempel oppnås gjennom et bedre immunforsvar pga. økt inntak av vitamin D, hvis inntaket er for lavt, eller bedre fungering gjennom et økt inntak av jern ved jernmangel. Hvor mange barn slike virkninger ville gjelde for vet vi ikke. Siden mange barn og unge i dag inntar sukkerholdige drikker i løpet av skoledagen vil en reduksjon av sukkerholdig drikke i skolelunsjen trolig også ha betydning for tannhelsen for enkelte.
Konservative effektestimater
Selv om beregningene av helsegevinst antatt i vår analyse er usikre, bidrar to forhold til at anslagene trolig er konservative. For det første er informasjonen om barns kosthold som anvendes som utgangspunkt i analysen basert på data fra et utvalg 9-åringer i Ungkost-3 (Hansen et al., 2015) som spiser mer i tråd med kostrådene enn det som er tilfellet for 9-åringer i befolkningen generelt (pga skjevhet i utvalget, se kapittel 4). I tillegg viser andre undersøkelser (frekvensdata) at yngre skolebarn spiser sunnere enn det eldre skolebarn/ungdommer gjør (Bakken, 2022; Haug et al., 2020; NOVA, 2022). For det andre er de estimerte effektene som benyttes for å analysere helsegevinstene, altså det vi antar at et skolemåltid kan bidra med av forbedring, konservative. Som beskrevet av FHI er kunnskapsgrunnlaget for effekter av et gratis skolemåltid på kosthold fortsatt for tynt til å konkludere med hva som er sannsynlig for norske forhold (FHI, 2022a), og flere av effektestimatene som er påvist både i internasjonale og nordiske studier er små. Når det gjelder effektestimater påvist i forskning har få studier undersøkt implementering underveis i gjennomføringen av kostholdholdstiltak i skolen (Micha et al., 2018) og kvaliteten på gjennomføringen er derfor usikker. Det er godt mulig at dersom man ser kun på studier med relativt godt implementerte tiltak, ville effektene være større. Det er uansett verdt å poengtere at et stort flertall av studiene som er gjennomført på kostholdstiltak i skolen viser positive effekter, mens beskrivelser av negative effekter er nærmest fraværende. Det er få om noen beskrevne negative virkninger av skolemåltid. Eventuelle risikoer vil være knyttet til dårlig implementering, for eksempel ved at måltidet ikke oppfyller krav om mattrygghet eller anbefalinger om ernæringsmessig kvalitet.
7.3 Sosial ulikhet
Som beskrevet i kapittel 2 viser flere undersøkelser at mange barn og unge har spisevaner som ikke samsvarer med kostrådene, og som vist i kapittel 4 (og vedlegg 3) kan skolemåltid bidra med positive endringer. Flere av skolemåltidsmodellene har også andre nyttevirkninger som ikke realiseres med dagens situasjon, blant annet med hensyn til sosial ulikhet. Flere studier, blant annet fra Norge og Sverige, tyder på at det er stor sannsynlighet for at et universelt gratis skolemåltid vil kunne ha positive fordelingseffekter som ikke vil kunne oppnås med skolemåltidsordninger basert på medbrakt mat. Siden vi ikke kunne tallfeste den ekstra gevinsten for gruppen av elever fra hjem med lav sosioøkonomisk status i vår analyse, ble potensielle effekter på sosial ulikhet i helse tatt med som en ikke-prissatt nyttevirkning. Høy deltakelse på tvers av sosioøkonomiske forhold vil være en viktig forutsetning for denne nyttevirkningen. Det fordrer blant annet at ordningen ikke på noen måte kan virke stigmatiserende, noe som kan være et problem i behovsprøvde skolemåltidsordninger (Bruckmayer et al., 2021; Cohen et al., 2021). Dersom denne gruppen nås i mindre grad av skolemåltidsordninger enn den generelle elevpopulasjonen vil det undergrave lønnsomheten ved gratis universelle skolemåltidsordninger, men også rasjonalet ved eventuelt å innføre skolemåltid uten dokumentert samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette understreker behovet for å rigge et monitoreringssystem for å systematisk kunne samle informasjon om deltakelse og andre forhold der ordninger innføres eller pågår.
7.4 Andre mulige gevinster av skolemåltid
Basert på den tilgjengelige kunnskapen i dag er det uklart hvilken effekt et gratis skolemåltid vil kunne ha på norske elevers vektutvikling og dermed forekomst av overvekt/fedme (FHI, 2022a). Derfor er ikke vekt som utfallsmål med i vår analyse. Vektstatus er imidlertid et helseutfall for barn og unge som relateres til kosthold i et kortere tidsperspektiv (FHI, 2022a). Siden årsakene til overvekt og fedme er sammensatte er det ikke nødvendigvis så overraskende om skolemåltid, som et enkelttiltak, ikke påvirker vektstatus. Videre forskning på skolemåltid i Norge, der gratis ordninger innføres, vil kunne gi oss bedre kunnskap om slike potensielle virkninger. Det som er helt sikkert er at forebygging av overvekt og fedme hos barn og unge vil kreve en innsats på langt flere områder enn skolemåltid alene.
Effekter på trivsel og læring av skolemåltid er enda vanskeligere å dokumentere enn kosthold. FHIs kunnskapsoppsummering viser at det er begrenset mulighet til å trekke konklusjoner om effekter av skolemåltid på læring, trivsel og skolemiljø fra eksisterende kunnskapsgrunnlag (FHI, 2022a). Samtidig viser erfaringsinnhentingen til MHFA at flere skoleledere løfter frem skolemåltidet som en arena for både trivsel og læring. Læringen det her vises til handler om både dannelsesperspektivet (læring om samhandling med andre under et fellesmåltid) og synergier med undervisningsvirksomheten. Økningen i antall skoler som på eget initiativ innfører ordninger for skolemåltid (Bergene et al., 2022) peker i retning av at skolene opplever positive virkninger av å gi elevene et skolemåltid. I analysen ble positive effekter av skolemåltid på læring, trivsel og skolemiljø inkludert som ikke-prissatte nyttevirkninger gjennom pluss-minusmetoden. I denne ble ikke virkningene tallfestet og verdsatt, men de ble vurdert ut fra om de kan antas å ha en positiv eller negativ virkning, og både litteratur og erfaring kan tyde på at skolemåltid kan ha positiv påvirkning.
7.5 Øvrige betraktninger knyttet til skolemåltid
Arbeidsgruppen nedsatt av Kunnskapsdepartementet som gjorde vurderinger av ulike skolemåltidsmodeller for grunnskolen i 2005 kunne ikke trekke sikre konklusjoner om samfunnsøkonomisk lønnsomhet, men anbefalte likevel å innføre gratis melk og frukt/grønnsaker til alle elever i grunnskolen, samt at det burde vurderes å utvide dette tilbudet til et komplett brødmåltid for elever i ungdomsskolen, eventuelt for hele grunnskolen. Det foreligger få andre nytte-kostnadsstudier av skolemåltid som er publiserte og relevante for norske forhold. I land som lenge har hatt skolemåltidsordninger, som Sverige og Finland, stilles ikke spørsmål knyttet til kostnad-nyttevirkninger. I Sverige ble det fra 1946 gitt statlige tilskudd for å subsidiere skolemat i kommuner som tilbød det. I 1970 ble det vanlig å tilby skolemåltid. Retten til gratis skolemat ble tatt inn i skoleloven i 1997, og i 2011 ble krav om at skolemåltidet skulle være næringsrikt også lagt inn i loven (E. Patterson et al., 2022). I juni 2021 ble EU Kommisjonens anbefaling om "The European Child Guarantee" vedtatt, som innebærer at alle medlemsland anbefales å sikre at barn som trenger det får minst ett sunt skolemåltid hver dag (Bruckmayer et al., 2021). Historisk ble gratis skolemåltid i Norge vurdert som et alternativ til barnetrygd for å støtte barnefamilier. Også i dag kan gratis skolemåltid være en målrettet støtte for å sikre alle barn tilgang til et sunt måltid daglig gjennom oppveksten. Gratis skolemåltid vil også kunne lette på den økonomiske situasjonen for en del barnefamilier.
Analysene gir en del interessante resultater for videre vurdering av skolemåltid. For eksempel kan de enklere skolemåltidene være lønnsomme selv om helseeffektene ikke tas med på nyttesiden, og mer omfattende måltidsmodeller med varmmat er kanskje ikke lønnsomme med mindre de gir betydelige nytteeffekter som i denne omgang ikke er tallfestet og verdsett.
Med de kostnadsanslagene for skolemåltidsmodeller som var tilgjengelige i vår analyse kunne vi estimere at kostnaden per elev per skoleår (i 2022-kroner) trolig varierer fra rundt 4 200 kr for havregrøt/kornbasert måltid (modell 2) til rundt 9 700 kr for varmmat produsert eksternt (modell 5).
I dette arbeidet har det blitt vist hvordan metodikken kan anvendes og hvor det mangler kunnskap. Kostnadsanslagene i kr per elev for de ulike måltidsvariantene kan, sammen med innholdet i måltidsmodellene, være nyttig kunnskap for de ulike skoler, kommuner, fylker og sentrale myndigheter i landet som vurderer å innføre skolemåltidsordninger. Dette til tross for at også kostnadsanslagene kanskje er mer usikre enn det vi vanligvis anvender i denne typen analyser.