Om oppdraget
Helsedirektoratet fikk i april 2022 i oppdrag å utrede samfunnsøkonomiske konsekvenser ved ulike modeller for skolemåltid, samt å sammenstille kostnader knyttet til evaluering, oppfølging og veiledning. Dette var en del av et større utredningsoppdrag Helsedirektoratet fikk i fellesskap med Folkehelseinstituttet (FHI), Utdanningsdirektoratet og Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet (MHFA) ved Høgskulen på Vestlandet i forbindelse med ambisjonen uttrykt i Hurdalsplattformen om å innføre et daglig sunt, enkelt skolemåltid, med frihet for skolene til å organisere dette selv.
Rapportens innhold og struktur
I innledningen har Helsedirektoratet vurdert hvordan oppdraget med å utrede skolemåltidsordninger bør ses i sammenheng med kravene i utredningsinstruksen om å definere problemet/problemene som forventes løst/redusert, hvilke mål som forventes oppnådd, og hvilke ulike alternative relevante tiltak som kan tenkes å nå de samme målene.
Med bakgrunn i utredningsinstruksen vurderte vi at konseptvalget var gjort (skolemåltid var valgt som tiltak) og at vi i analysen skulle gjøre en samfunnsøkonomisk vurdering av ulike varianter av skolemåltid.
I bakgrunnskapittelet beskrives kunnskapen vi har om kosthold og spisevaner blant barn og unge i Norge i dag. Dette danner et viktig utgangspunkt for den samfunnsøkonomiske analysen. Det gis også en beskrivelse av gjeldende føringer for skolers arbeid med måltider og hva vi vet om implementering. Til sist i bakgrunnen presenteres de syv vurderte skolemåltidsmodellene som i stor grad bygger på erfaringsinnhentingen til MHFA. I kapitlene 3–5 presenteres antakelsene anvendt i analysen og øvrige metodiske betraktninger, mens i kapittel 6 og 7 beskrives henholdsvis analysens resultater og en diskusjon av disse. I kapittel 8 besvarer vi delen av oppdraget som handler om evaluering, oppfølging og veiledning, som er viktige aspekter ved en eventuell innføring av skolemåltid. Kapittelet inneholder også en beskrivelse av forutsetninger for vellykket implementering, som følger av krav i utredningsinstruksen.
Skolemåltidsmodellene
Med utgangspunkt i erfaringsinnhentingen til MHFA ble de følgende syv skolemåltidsmodellene vurdert i den samfunnsøkonomiske analysen: 1) ferdigpakket matpakke produsert eksternt og levert på skolen, 2) havregrøt eller kornblanding tilberedt på skolen, 3) smørelunsj produsert eksternt, 4) smørelunsj tilberedt på skolen, 5) varmmat produsert eksternt, 6) varmmat tilberedt på skolen og 7) lunsjbuffet/salatbar tilberedt på skolen. Beregningene i analysen belager seg på lunsjmåltidet. De ulike modellene gir grunnlag for ulike potensialer for helsegevinst og andre mulige nyttevirkninger og sammenlignes med modell 0, som representerer dagens ordning med matpakke hjemmefra. I alle de vurderte modellene serveres grønnsaker, frukt/bær og melk, enten som en del av måltidet eller som separat ordning.
Nyttevirkninger, kostnader og usikkerhet
Skolemåltid har blitt omtalt som et tiltak som kan gi mange gunstige effekter på ulike målområder. Basert på kunnskapsoppsummeringen fra FHI ble følgende mulige utfall knyttet til gratis skolemåltid inkludert i analysen: kosthold/helse, læring, trivsel, bærekraft og sosial ulikhet. Det var kun for nyttevirkninger knyttet til kosthold/helse at vi kunne kvantifisere effektene, selv om størrelsen på disse effektene er usikre. For de andre utfallene var det ikke tilstrekkelig kunnskap til å kvantifisere virkningene. Dermed er disse vurdert ut ifra om virkningen går i positiv eller negativ retning.
For å beregne de helserelaterte nyttevirkningene tar den samfunnsøkonomiske analysen utgangspunkt i at dagens kosthold i den norske befolkningen ikke er i tråd med kostrådene. Svakheter i kostholdet til alle aldersgrupper i befolkningen medfører risiko for både sykdom og for tidlig død når man ser dette i et livsløpsperspektiv. I den norske befolkningen er usunt kosthold den viktigste adferdsrelaterte risikofaktoren for sykdom og for tidlig død etter tobakk. Helserisikoen relatert til kosthold er beskrevet i FHIs sykdomsbyrdeoversikter basert på tall fra Global Burden of Disease (GBD) prosjektet. En måte å redusere helserisikoen på, er å følge Helsedirektoratets kostråd.
I analysen antar vi at alle skolemåltidsmodellene bidrar til endringer i det elevene spiser i skolelunsjen på en måte som gjør at deres kosthold blir mer i tråd med Helsedirektoratets kostråd. Dermed kan vi oppnå en helsegevinst tilsvarende den gjennomsnittlige kostholdsforbedringen vi får på befolkningsnivå. Slike helsegevinster er forsøkt anslått som redusert antall helsetapsjusterte leveår (disability-adjusted life years; DALY) for befolkningen i et livsløpsperspektiv. Rapporten fra Helsedirektoratet i 2016 om samfunnsgevinsten ved å følge Helsedirektoratets kostråd brukte en lignende metode og viste at de potensielle gevinstene var store. Fordi vi ikke kan si sikkert hvordan et skolemåltid vil påvirke elevenes kosthold etter at de slutter på skolen, er det imidlertid stor usikkerhet i våre beregninger.
Selv om det også er stor usikkerhet i størrelsen på de andre vurderte nyttevirkningene av et skolemåltid, kan det samtidig være et betydelig positivt potensial for disse. Dette gjelder mulighet for bedring av elevenes trivsel, økt læringseffekt, reduksjon av matsvinn og utjevning av sosiale ulikheter i kosthold. Helsedirektoratet har anslått kostnader per elev for ulike måltidsvarianter. Disse inngår i analysene på nasjonalt befolkningsnivå (dagens elevtall). Det er også knyttet usikkerhet til kostnadsanslagene.
Resultater av den samfunnsøkonomiske analysen
Resultatene av analysen viser at de potensielle gevinstene av et skolemåltid kan være store, men virkningene er usikre fordi de verdsatte gevinstene kun er i form av fremtidige kostholdsendringer. Eventuelle andre virkninger er trolig mindre enn de potensielle kostholdsvirkningene, men de kan være betydelige selv om de er vanskelige å dokumentere.
Analysen viser at nyttevirkningene potensielt er større enn kostnadsvirkningene for fem av de vurderte skolemåltidsmodellene. Den samlede vurderingen av prissatte og ikke-prissatte virkninger viser at blant de vurderte skolemåltidsmodellene er det havregrøt/kornblanding tilberedt på skolen (modell 2) som er forbundet med høyest nyttevirkninger og lavest kostnader. Deretter er det smørelunsj tilberedt på skolen (modell 4), etterfulgt av lunsjbuffet/salatbar tilberedt på skolen (modell 7), matpakke produsert eksternt (modell 1), og smørelunsj produsert eksternt (modell 3) som er plassert foran dagens matpakke hjemmefra (modell 0) i rangeringen av de prissatte og ikke-prissatte virkningene. Videre er varmmat produsert på skolen (modell 6) på samme plass i rangeringen som dagens matpakke hjemmefra (modell 0), og disse modellene er plassert foran varmmat produsert eksternt (modell 5). Til tross for usikkerhet i kostnadsanslagene anvendt i analysen, grunnet stor variasjon i skolelederes oversikt over totale kostnader og ulike kostnadskomponenter, viser tallgrunnlaget vårt at kostnaden per elev per skoleår (i 2022-kroner) trolig varierer fra rundt 4 200 kr i modell 2 til rundt 9 700 kr i modell 5.
Konklusjon om samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Usikkerheten i nytte- og kostnadsvirkningene av skolemåltid begrenser mulighetene til å konkludere. Basert på denne analysen vil Helsedirektoratet derfor være forsiktig med å komme med konklusjoner om samfunnsøkonomisk lønnsomhet av skolemåltid og å anbefale implementering i fullskala. Det betyr ikke at virkningene ikke er mulig å dokumentere, men at det foreløpig mangler tilstrekkelig data. Helsedirektoratet vurderer imidlertid gevinstpotensialet som stort og realistisk nok til at vi kan anbefale en gradvis innføring av skolemåltid parallelt med økt informasjonsinnhenting der skolemåltid allerede praktiseres eller innføres.
Kostnader på nasjonalt nivå knyttet til implementering og monitorering
Varmmat produsert på skolen er modellen som vil kreve mest kompetanse og veiledning, men det vil også være veiledningsbehov knyttet til flere av de andre modellene. Selv ved en gradvis innføring av skolemåltid vil det være behov for flere stillinger på nasjonalt nivå, i tillegg til faglig kompetanse lokalt. Ved fullskala implementering kan det i tillegg være aktuelt med en heltids- eller deltidsstilling i hvert fylke for å støtte implementering. På nasjonalt nivå må det planlegges for flere implementeringsstøttende tiltak, som praktiske verktøy og informasjonsmateriell, implementeringskonferanser, nettverksmøter, webinarer og målrettet informasjonsspredning. Størst kostnader forventes de første årene i en innføring pga. utvikling og testing av materiell og aktiviteter (1-2 mill. kr) men det bør settes av midler årlig for kontinuerlig oppfølging, vedlikehold og spredning (ca. 1 mill. kr). Helsedirektoratet anbefaler utvikling av et nettbasert verktøy som skolene kan bruke til selvevaluering og forbedringsarbeid. Et slikt opplegg vil kunne fremskaffe data om kvalitet ved skolemåltidet, inkludert tall for deltakelse, matsvinn, kostnader osv. Slike data kan også brukes i forskning og nasjonale kartlegginger og evalueringer. Det anslås at utviklingskostnader kan estimeres til mellom 3,5 og 5 mill. kr og at det vil kreve ca. 1,5 stilling årlig for å drifte verktøyet.
Anbefalinger om anvendelse og videre oppfølging
Ved innføring av skolemåltid, i større eller mindre skala, følger en rekke viktige premisser: ordningen må være universell og gratis for elever/foresatte; helsemyndighetenes anbefalinger for måltider i skolen må legges til grunn og ernæringsmessig kvalitet må monitoreres; det må følge med midler både til selve skolemåltidsordningen og til veiledning og oppfølging; og måltidsordninger må ikke gå ut over det pedagogiske arbeidet i skolen. Forskningsmessig evaluering vil være viktig fremover, blant annet for å evaluere deltakelse og effekt av skolemåltid i områder med ulike sosioøkonomiske forhold. Målrettet og systematisk kunnskapsinnhenting i tiden fremover kan bidra til et sikrere beslutningsgrunnlag om skolemåltiders samfunnsøkonomiske lønnsomhet.
Forkortelser
DALY Disability-adjusted life years (helsetapsjusterte leveår)
DFØ Direktoratet for økonomistyring
FHI Folkehelseinstituttet
GBD Global Burden of Disease (sykdomsbyrde)
IHME Institute for Health Metrics and Evaluation
MHFA Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling)
OFG Opplysningskontoret for frukt og grønt
PUFA Polyunsaturated fatty acid (flerumettede fettsyrer)
TMREL Theoretical minimum risk exposure level (teoretisk laveste mulige risikonivå)
YLD Years lived with disability (leveår med helsetap som følge av sykdom eller uførhet)
YLL Years of life lost (tapte leveår)
WCRF World Cancer Research Fund (Verdens kreftforskningsfond)
WHO World Health Organization (Verdens helseorganisasjon)