Anslag på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av å tilby skolemåltid i Norge er basert på forutsetninger om effekter og kostnader forbundet med skolemåltid, samt andre generelle forutsetninger. I dette kapittelet beskrives generelle forutsetninger anvendt i den samfunnsøkonomiske analysen. Metode og forutsetninger for vurderinger av effekter av skolemåltid beskrives i kapittel 4 og metode og forutsetninger for vurderinger av kostnader forbundet med skolemåltid beskrives i kapittel 5. Alle forutsetninger anvendt i analysen er oppsummert i vedlegg 2.
3.1 Analysens populasjon
Den samfunnsøkonomiske analysen tar utgangspunkt i populasjonsstørrelse på 820 859 elever, som representerte elevtall i skoleår 2021-2022. Dette omfatter 634 674 elever i grunnskolen (trinn 1-10) og 186 185 elever i videregående skole (Statistisk sentralbyrå, 2021; Utdanningsdirektoratet, 2021a). Nytte- og kostnadsvirkningene er estimert for denne populasjonen, tallfestet og verdsatt i 2022-kroner (inkludert realprisjustering der det var nødvendig) så langt det var mulig og hensiktsmessig, og presentert for den aktuelle elevpopulasjonen og per elev. I estimeringen av effekt- og kostnadsvirkningene, ble det tatt i betrakting at elevene er i forskjellige aldersgrupper og skoletrinn. Dette har påvirkning på resultater, for eksempel vil det være lavere kostnader for de elevene som er i siste året av skolegangen fordi de får skolemåltid kun i ett skoleår. De vil også få helsegevinst raskere fordi det tar kortere tid før de fyller 25 år (det har påvirkning på grunn av diskonteringen).
Det ble antatt lik deltagelse i måltidene på tvers av modeller, satt til 100 %. Siden det mangler god dokumentasjon om deltagelse i ulike ordninger og for ulike alderstrinn ville det innføre mer usikkerhet å sette ulike estimater for deltakelse i de ulike modellene. Selv om 100 % deltakelse er urealistisk, blir sammenligningsgrunnlaget for kost-nytte vurderingen best ved anta like høy oppslutning. Å anta en annen deltagelse enn 100 % ville uansett påvirket både nyttevirkningene og kostnadsvirkningene i lik grad for alle modellene, og ville derfor ikke påvirket rangeringen av modellene. Gitt usikkerheten i analysen, fokuserer vi på rangeringen av de inkluderte modellene og ikke de absolutte resultatene for modellenes lønnsomhet.
3.2 Økonomisk verdsetting av statistiske leveår
I tidligere analyser av folkehelsetiltak (som for eksempel analysen om samfunnsgevinsten av å følge kostrådene (Helsedirektoratet, 2016b)) har Helsedirektoratet satt en økonomisk verdi på kvalitetsjusterte leveår (QALY) og helsetapsjusterte leveår (DALY). Denne verdien har vært basert på Finansdepartementets verdi på et statistisk liv (Finansdepartementet, 2021) og er sist beskrevet i Helsedirektoratets utkast til veileder i 2021 (Helsedirektoratet, 2021b). Det har da vært presisert at dette er en verdi på QALY og DALY for anvendelse i samfunnsøkonomiske analyser av folkehelsetiltak og ikke en verdi for anvendelse i analyser av behandlingstiltak i helsesektoren.
I denne analysen av skolemåltid har vi valgt å fortsatt bruke en verdi på liv og helse som er utledet fra Finansdepartementets verdi på et statistisk liv, men presiserer at denne verdien er en verdi for statistiske leveår. Det betyr at denne verdien av statistiske leveår inneholder all tap av livskvalitet, (slik som dette inngår i verdien av et statistisk liv), og ikke bare helserelatert livskvalitet slik dette inngår i QALY og DALY. DALY-beregningene som vi gjør i den samfunnsøkonomiske analysen av skolemåltid blir da å anse som en indikator på den endring i total livskvalitet som finner sted som følge av at befolkningen ikke blir syk og ikke får en for tidlig død som følge av usunt kosthold. Det er da rimelig å anta at de som unngår å bli rammet også beholder sin totale livskvalitet og ikke bare den helserelaterte livskvaliteten.
En verdi på et statistisk leveår som er avledet fra verdien av et statistisk liv på 41,49 mill. 2022-kr kan beregnes til mellom 1,04 og 1,82 mill. 2022-kr (Direktoratet for økonomistyring, 2022). Dette intervallet er avhengig av hvordan man diskonterer og justerer for fremtidig inntektsøkning i omregningen fra statistiske liv til statistiske leveår. Uten å gjøre nærmere vurderinger av hvor i dette intervallet det er riktig å legge seg når man skal vurdere et skolemåltid som folkehelsetiltak, velger vi å anvende en gjennomsnittsverdi på 1,43 mill. 2022-kr for et statistisk leveår i våre analyser. Vi viser til kommende utgave av Helsedirektoratets temaveileder til utredningsinstruksen for endelige anbefalinger om verdsetting av liv og helse i samfunnsøkonomiske analyser (Helsedirektoratet, 2021b).
3.3 Prissatte og ikke-prissatte virkninger
I tråd med DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser, er det blitt forsøkt å tallfeste og verdsette alle relevante nytte- og kostnadsvirkninger forbundet med skolemåltid (DFØ, 2018). Imidlertid, gitt den vesentlige usikkerheten rundt datagrunnlaget, ble det vurdert slik at noen av de potensielle virkningene er for usikre til å kunne bli verdsatt. Istedenfor ble disse virkningene inkludert i den samfunnsøkonomiske vurderingen ved bruk av pluss-minusmetoden. Pluss-minusmetoden er en metode som er anbefalt i DFØs veileder for samfunnsøkonomiske analyser for å inkludere ikke-prissatte virkninger av tiltak og vurdere dem etter deres betydning og omfang, som utgjør en konsekvens (DFØ, 2018). Etter å ha inkludert alle relevante ikke-prissatte virkninger, rangerer man de inkluderte tiltakene basert på deres positive og negative virkninger. Man utfører også en rangering av tiltakene basert på de prissatte virkningene og utfører en samlet vurdering av alle tiltakene basert på både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Detaljert beskrivelse av metoden for å inkludere både prissatte og ikke-prissatte virkninger i en samfunnsøkonomisk analyse er gitt i DFØs veileder (DFØ, 2018). Videre ble det konkludert med at det foreligger for lite informasjon om de inkluderte skolemåltidsmodellene for å kunne vurdere og gradere konsekvensen av hver virkning på hver av skolemåltidsmodellene. Istedenfor ble det kun vurdert om virkningen er forbundet med positiv konsekvens (+), ubetydelig/ingen konsekvens (0) eller negativ konsekvens (-). Det er dermed en forenklet utgave av pluss-minusmetoden vi her bruker.
3.4 Usikkerhet i beregningene
Før man diskuterer resultatet av de utførte samfunnsøkonomiske vurderingene, er det viktig å understreke at det er stor usikkerhet forbundet med disse beregningene. Selv om skolemåltid kan anses som et tiltak som potensielt kan gi stor samfunnsverdi, er dets effekter og kostnader ikke tilstrekkelig dokumentert for å kunne konkludere med sikkerhet om dets lønnsomhet. Gitt det begrensete datagrunnlaget for nytte- og kostnadsvirkningene som foreligger, bør den gjennomførte samfunnsøkonomiske vurderingen i denne omgang betraktes som et forsøk på å belyse potensielle virkninger av å innføre skolemåltid i Norge. I tillegg forsøker gjennomgangen å identifisere de komponentene av datagrunnlaget som er mest usikre, men som likevel kan ha stor betydning for sluttresultatet. Dette kan gi grunnlag for å vurdere hva som bør prioriteres i fremtidig forskning. I neste omgang vil vi dermed kunne utføre en bedre samfunnsøkonomisk vurdering og komme med sikrere konklusjoner.
3.5 Utførte analyser og vurderinger
Som del av den samfunnsøkonomiske vurderingen av skolemåltid, ble det utført flere analyser. Gitt usikkerheten i datagrunnlaget, ble den samfunnsøkonomiske analysen supplert med følsomhetsanalyser der det ble gjort endringer i den mest usikre antagelsen, nemlig langvarig helsegevinst av skolemåltid. Hensikten med følsomhetsanalysene var å undersøke påvirkningen antagelsene har på hovedresultatet.
Svakheter i datagrunnlaget som de samfunnsøkonomiske vurderingene baserer seg på begrenser muligheten til å konkludere med sikkerhet. Som en del av analysen ble den potensiale lønnsomheten av de inkluderte skolemåltidsmodellene rangert basert både på deres prissatte og ikke-prissatte virkninger. Skolemåltidsmodellene ble først rangert basert på prissatte virkningene og ikke-prissatte virkningene separat. Deretter ble det gjort en skjønnsmessig vurdering som representerte et gjennomsnitt av rangeringene av både prissatte og ikke-prissatte virkninger. Dette innfører ekstra usikkerhet fordi datagrunnlaget er begrenset, og vi kan derfor ikke vektlegge noen av virkningene mer enn de andre.
I praksis kunne det vært hensiktsmessig å vekte noen av vurderinger mer enn andre, men det ble ikke gjort i denne omgangen gitt det tilgjengelige datagrunnlaget. For eksempel kunne man vektlagt de prissatte virkningene mer fordi vi har mer kunnskap om helseeffekt enn om andre utfall. I vårt tilfelle var forutsetningen om langtidseffekt usikker, og i tillegg ville ikke vektingen redusert usikkerheten. Derfor ble det estimert et gjennomsnitt av vurderingen av prissatte og ikke-prissatte virkninger.