Kapittel 8.6Vedlegg F: Straffeansvar ved bruk og besittelse av narkotika

Etter gjeldende norsk rett er straffeansvar ved bruk og besittelse av narkotika hjemlet i legemiddelloven og straffeloven. Hvorvidt et slikt straffeansvar er hensiktsmessig, er mye diskutert, blant annet i forbindelse med Rusreformutvalgets arbeid (NOU 19:26). Det er stilt spørsmål om straffen har en forebyggende effekt og om den i så fall står i forhold til kontrollskadene som følger av kriminaliseringen (se avsnitt under).

Det finnes flere alternativ til kriminalisering av bruk og besittelse av ulovlige rusmidler. Disse kan deles inn i noen hovedkategorier, og innenfor hver av kategoriene kan politikken utformes på svært mange ulike måter (Stevens et al. 2022, Pacula et al. 2005). En endring av politikken i mindre restriktiv retning vil omfatte minst en av disse hovedkategoriene:

1. redusere gjeldende straffenivå (nedkriminalisere)
2. bestemme at lovbruddet (under visse vilkår) ikke lenger skal straffes (straffefrafall eller påtaleunnlatelse med eller uten særvilkår)
3. flytte et forbud fra legemiddelloven og straffeloven til sivilrettslige tiltak (avkriminalisere)
4. fullt ut fjerne forbudet (legalisere).

En avkriminalisering gjelder gjerne kun bruk og besittelse, mens en legalisering ofte vil gjelde både bruk, besittelse produksjon og omsetning av tidligere ulovlige rusmidler.  

Mange steder, som i Norge, har man de facto nedkriminalisert uten at det er foretatt en endring i lovverket dvs. politikken er endret gjennom å kun endre instruksen til politi og påtalemyndighet. Over tid har eksempelvis straffeutmålingen for sammenlignbare narkotikalovbrudd i Norge blitt redusert (Sandøy og Hauge, 2019), og Høyesterett konkluderte i 2022 med at straffenivået skulle ytterligere ned i saker som gjaldt rusavhengige (Riksadvokaten 2022a). I 2022 påla Riksadvokaten også en endring i politiets praktisering av lovverket overfor personer mistenkt for narkotikabruk, ved blant annet at politiet ikke lenger skulle anholde kjente rusmiddelbrukere mistenkt for rusmiddelbruk (Riksadvokaten 2022b). Mulige effekter av disse endringene er ikke blitt studert, verken på individ- eller samfunnsnivå. En norsk studie har imidlertid undersøkt risikoen for tilbakefall (ny siktelse uavhengig av type lovbrudd) ved alternative reaksjoner gitt til unge (under 18 år) som ble tatt for bruk eller besittelse av mindre mengder ulovlige rusmidler (Sandøy et al. 2022). Studien fant at det var mindre risiko for nye lovbrudd blant dem som fikk en alternativ reaksjon (påtaleunnlatelse) sammenlignet med dem som fikk forelegg. Det finnes naturlig nok ingen studier basert på norske data av effekter av legalisering eller avkriminalisering. 

Vurdering av internasjonal forskning for norsk kontekst

Hvorvidt en opprettholdelse av straffeansvar for bruk og besittelse av ulovlige rusmidler har preventive virkninger kan bare belyses ved å undersøke om alternative politikkutforminger vil ha en motsatt effekt. Den internasjonale forskningslitteraturen på effekter av ulike politikkendringer er sterkt voksende. Likevel er nytteverdien av denne litteraturen begrenset i vår kontekst. Dette blant annet fordi:  

1. Mye av forskningen er lite relevant for den politikkendringen som ble foreslått av Rusreformutvalget, dvs. avkriminalisering av alle ulovlige rusmidler (NOU 19:26):    
   1. Størstedelen av denne forskningslitteraturen evaluerer legalisering av cannabis til medisinsk bruk eller legalisering av cannabis til rekreasjonsbruk, og er foretatt i Nord-Amerika, spesielt i USA (Sevigny et al 2023). Dette er politikkendringer som for tiden synes mindre aktuelle i Norge. Også forskning fra andre deler av verden har til nå i stor grad fokusert på kun cannabis, da det fortsatt er få land/stater som har innført lovendringer som omfatter alle ulovlige rusmidler. 
   2. Nasjonale utforminger av en alternativ politikk kan variere mye. Ved en avkriminalisering eksempelvis, vil omfanget og type av sivilrettslige reaksjoner som eventuelt settes inn som erstatning for de strafferettslige, trolig ha stor betydning. Overføringsverdien av resultater fra land som allerede har innført en avkriminalisering, vil dermed blant annet avhenge av i hvilken grad deres modell (formell lovendring og praktisering av denne) ligner den modellen en ønsker i Norge.
2. Flere omfattende gjennomganger av politikkendringer på feltet (blant annet Stevens et al, 2022, Scheim et al. 2020, Melchior et al. 2018, Kilmer et al, 2015, MacCoun 2009) slår fast at mange primærstudier, inkludert studier av avkriminalisering, har relativt lav kvalitet. Dette skyldes mangelfulle data og/eller ulike typer av metodesvakheter. 
3. Land og stater som har innført en mindre streng kontrollpolitikk har ofte hatt et vesentlig høyere forbruk enn det vi har i Norge.  Det betyr at gruppen av potensielle, nye brukere trolig er større i Norge enn i disse landene, hvor mange allerede var brukere. Norge kan dermed komme til å oppleve større endringer enn det disse landene/delstatene erfarte. 

Faggruppen har ikke hatt anledning til å få utført en systematisk gjennomgang av litteraturen, men har vurdert flere nyere internasjonale litteraturgjennomganger. Disse litteraturgjennomgangene er identifisert gjennom søk i Google Scholar og usystematiske søk i faglitteraturen. Det er mulig at det finnes flere relevante gjennomganger som faggruppen ikke har funnet, og vi anbefaler at det blir gjort en systematisk og kritisk gjennomgang av relevant litteratur. Faggruppen identifiserte tre nyere litteraturgjennomganger som inkluderte studier av barn og unge og omhandlet effekter på bruk (og enkelte andre utfall) etter en avkriminalisering, samt to litteraturgjennomganger som omfattet kun andre typer effekter. Andre litteraturgjennomganger som kun så på ulike former for legalisering, for eksempel Sevigny et al (2023) og Athanassious et al. (2023), er utelatt fra denne vurderingen da faggruppen anser legalisering som mindre aktuell politikk med det første. Faggruppens syn er at det på bakgrunn av disse foreliggende litteraturgjennomgangene er vanskelig å sannsynliggjøre hva som ville skje med bruk og skader for barn og unge ved en eventuell avkriminalisering i Norge:

Systematiske litteraturgjennomganger

Melchior et al. (2019) er en systematisk oversiktsstudie av effekter av innføring av mindre restriktiv cannabispolitikk med fokus på unge under 25 år. Den inkluderer 13 studier av avkriminalisering (samt 28 studier av legalisering). Forskerne gjorde en kvalitetsvurdering basert på 11 faktorer (Quality Assessment Tool for Observational Cohort and Cross-Sectional Studies (https://www. nhlbi. nih. gov/ health- pro/ guidelines/ indevelop/cardiovascular- risk- reduction/ tools/ cohort). De ga bare tre av de 13 studiene av avkriminalisering topp kvalitetsscore, dvs. de ble bedømt til å ha «very low risk of bias» og bedømte en studie til å ha «low risk of bias». Blant disse 4 studiene, som alle kun omhandlet avkriminalisering av cannabisbruk, var det to som ikke fant noen effekt på bruk blant barn (12-17 år), og unge voksne (18-25 år) og en som ikke fant effekt på 14-21 åringer, mens en studie gjort kun blant 12-17 åringer fant en økning på 12% i andel unge som prøvde cannabis. En planlagt meta-analyse basert på alle 13 studiene ble ikke utført.

Scheim et al. (2020) er en systematisk gjennomgang av studier for både avkriminalisering og legalisering av ulovlige rusmidler, der 19 av 114 (17%) studier omhandlet effekter av avkriminalisering. 15 av 19 studier undersøkte effekter av lovendringer som kun omfattet cannabis, en studie undersøkte lovendring for rusmidlet peyote, og tre studier undersøkte lovendringer som omfattet alle ulovlige rusmidler. Studiene ble inkludert i gjennomgangen uavhengig av alder på deltakerne, dvs. i motsetning til Melchior et al (2019) fokuseres det ikke spesielt på barn og unge. Kvaliteten ble vurdert ved bruk av en modifisert versjon av Downs and Black (1998), som innebar bruk av en skala fra 7 til 18. Studiene av avkriminalisering fikk i gjennomsnitt noe lavere kvalitetsvurdering enn de øvrige inkluderte studier (12,8 versus 14,9 kvalitetspoeng, p=0,003). Videre undersøkelser av effekter ekskluderte ikke studier av lav kvalitet. Seks av de 19 studiene undersøkte effekten på forekomst av bruk, og disse benyttet til sammen åtte indikatorer for å måle prevalens. Scheim et al. (2020) rapporterer at for fem av indikatorene fant man ingen signifikant effekt av en avkriminalisering, mens for tre av indikatorene fant man en signifikant økning i bruk (økning i noen gangs bruk av cannabis for unge voksne i South Australia, økning i forrige måneds bruk av cannabis for ungdom som gikk siste år på videregående skole i California samt økning i peyotebruk blant amerikansk urbefolkning). Tre studier fra Mexico og USA undersøkte effekter av avkriminalisering på studiedeltakernes kontakt med rettsvesenet. Én studie fant en nedgang blant unge og voksne i antallet som var arrestert for cannabisbruk, én studie fant at cannabisrelaterte siktelser økte blant unge, mens én fant at avkriminaliseringen ikke hadde noen effekt på antall unge som ble arrestert. Tre studier hadde undersøkt effekten av avkriminalisering på bruk av helsetjenester. Scheim et al. (2020) rapporterer at de amerikanske studiene viste en økning i bruk av helsetjenester relatert til cannabisbruk, men en nedgang i helsetjenestebruk relatert til andre rusmidler. Noen få av studiene har i tillegg undersøkte effekter av avkriminalisering for utfallsmål som bruk av rusbehandling, helse og ikke-helse kostnader, ruspåvirket kjøring, rusmiddelpriser, tilgjengelighet av rusmidler, frekvens av bruk, holdninger til bruk og antatt skader relatert til bruk.

Stevens et al (2022) har gjennomført en «realist review» av litteratur som omfatter ulike former for alternativer til kriminalisering av bruk/besittelse av ulovlige rusmidler, men har utelatt studier av legalisering. Forskerne har søkt i tre anerkjente litteraturdatabaser og to baser for «grå» litteratur, samt brukt Google Scholar og nasjonale eksperter for å sikre inklusjon av relevante dokument. De inkluderte 158 studer i sin gjennomgang, og disse omfattet både studier av cannabis og andre rusmidler. Det ble ikke gjennomført en formell kvalitetsvurdering av inkluderte studier, men det ble understreket at det var betydelige metodologiske utfordringer ved mange av studiene. Forskerne oppsummerte gjennomgangen etter å ha laget en modell («program theory»), der de skisserer hvordan konteksten (strukturell og kulturell setting) og ulike typer av mekanismer (normative, juridiske og helse/sosialsystemer) er med på å påvirke utfallene som måles. Stevens og kollegaer rapporterer «mixed results» med hensyn til bruk, der noen få studier fant økt bruk mens andre ikke fant noen signifikant økning.  De rapporterer videre at alternative politikkutforminger til kriminalisering i hovedsak ser ut til å redusere bruken av arrestasjoner for bruk og besittelse og i stor grad forhindret ulike former for kontrollskader. Flere studier viste positiv effekt av alternativ politikk på arresterte personers risiko for tilbakefall til annen kriminalitet, mens effekten på registrert kriminalitet totalt ikke var like entydig. Forfatterne rapporterer også om reduserte narkotika-relaterte skader og reduserte sosiale kostnader som følge av politikkendringene. Som i Scheim et al. (2020) og i motsetning til Melchior et al (2019), ble ikke studier av lav kvalitet utelatt fra disse analysene, noe som gjør det vanskelig å vurdere validiteten i konklusjonene.

Ytterligere to litteraturgjennomganger har undersøkt mulige effekter på noen typer rusrelaterte skader. Allaf et al., (2023) og Windle et al., (2022) rapporterer henholdsvis om effekter på forgiftninger og trafikkulykker. Ved nærmere sjekk av primærstudiene på forgiftninger (Allaf et al., 2023), viser det seg at man ikke kan skille ut effekt av avkriminalisering fra effekt av legalisering. Primærstudiene på effekt av avkriminalisering på trafikkulykker er hovedsakelig (4 av 5 studier) beheftet med alvorlige metodologiske svakheter.

Kontrollskader

Kontrollskader er ikke-intenderte effekter av lovforbudet eller håndhevingen av det. Slike effekter kan ramme både personer som er direkte involvert i bruk, produksjon eller omsetning av ulovlige rusmidler, men også ikke-brukende tredjepart og samfunnet som helhet (Bretteville-Jensen et al. 2017, Pedersen, 2023). Eksempler på ikke-intenderte effekter for personer tatt for narkotikalovbrudd er stigmatisering, sosial eksklusjon, reduserte muligheter på arbeidsmarkedet og innreiseforbud i enkelte land, mens effekter for samfunnet og ikke-brukende tredjeparter inkluderer ting som ulovlige markeder, korrupsjon, økning i organisert kriminalitet og vold. Vi vet imidlertid lite om hvor omfattende ulike kontrollskader er for ungdom i Norge. De nevnte tiltakene som er innført i Norge (redusert straffeutmåling, endret praksis i politiet overfor rusmiddelbrukere og utstrakt bruk av alternative straffereaksjoner overfor unge under 18 år), har bidratt til å redusere kontrollkostnader, men ikke ubetydelige kontrollskader vil fortsatt finnes. Også alternative politikkutforminger til kriminalisering kan imidlertid oppleves som straffende og gi risiko for kontrollskader. Eksempelvis beskrev mange av deltakere som hadde fått påtaleunnlatelse med særvilkår i Sandøy (2020), at tiltak som urinprøvekontroll var belastende.

Faggruppen foreslår at omfanget av ulike kontrollskader blir undersøkt i en norsk kontekst.

Konklusjon

Ut fra ovenstående litteraturgjennomganger er det ikke, etter vår vurdering, tilstrekkelig forskningsgrunnlag for å vurdere hvorvidt en eventuell avkriminalisering i Norge vil føre til økt bruk av ulovlige rusmidler. Faggruppen anbefaler derfor at det gjøres en systematisk gjennomgang av forskningslitteraturen på dette feltet og at dette gjøres med henblikk på relevans for norsk kontekst.

Referanser

Allaf, S., Lim, J. S., Buckley, N. A., & Cairns, R. (2023). The impact of cannabis legalization and decriminalization on acute poisoning: A systematic review. Addiction, 118(12), 2252-2274.

Athanassiou, M., Dumais, A., Zouaoui, I., & Potvin, S. (2023). The clouded debate: A systematic review of comparative longitudinal studies examining the impact of recreational cannabis legalization on key public health outcomes. Frontiers in Psychiatry, 13, 1060656.

Bretteville-Jensen, AL, Mikulic, S., Bem, P., Papamalis, F., Harel-Fisch Y., Sieroslawski J., Trigueiros, F, Piscociu, L., Tsarev, S., Peyman A. Storti, C. (2017) Costs and unintended consequences of drug control policies. Pompidou Group, Council of Europe, Strasbourg, France. 

Downs SH, Black N. The feasibility of creating a checklist for the assessment of the methodological quality both of randomised and non-randomised studies of health care interventions. Journal of Epidemiology and Community Health 1998;52:377–84.

Kilmer B, Reuter P and Giommoni L (2015) What can be learned from cross-national comparisons of data on illegal drugs? In: Tonry M (ed.) Crime and Justice, Volume 44. Chicago: University of Chicago Press

MacCoun RJ, Pacula RL, Reuter P, Chriqui J and Harris K (2009) Do citizens know whether they live in a decriminalization state? State marijuana laws and perceptions. Review of Law and Economics 5(1): 347–371.

 Melchior, M., Nakamura, A., Bolze, C., Hausfater, F., El Khoury, F., Mary-Krause, M., & Da Silva, M. A. (2019). Does liberalisation of cannabis policy influence levels of use in adolescents and young adults? A systematic review and meta-analysis. BMJ Open, 9(7).

Norges offentlige utredninger (NOU) 2019:26. https://www.regjeringen.no/contentassets/dfae684e627f4df29c800352bfc4d768/nou-2019-26-rusreform---fra-straff-til-hjelp.pdf

Pacula RL, MacCoun R, Reuter P, Chriqui J, Kilmer B, Harris K, … Schäfer C (2005) What does it mean to decriminalize marijuana? A cross-national empirical examination. Advances in Health Economics and Health Services Research 16: 347–369.

Pedersen, W (2023). Finnes det mer enn medisinske svar på hvor farlig cannabis er? Forebygging.no. https://www.forebygging.no/Kronikker/2023/finnes-det-mer-enn-medisinske-svar-pa-hvor-farlig-cannabis-er/

Riksadvokaten (2022a). Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker . https://www.riksadvokaten.no/wp-content/uploads/2022/02/Nasj-rapport-tvangsmiddelbruk-i-mindre-alv-narkotikasaker.pdf

Riksadvokaten (2022b). Ny høyesterettspraksis om rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk - retningslinjer og veiledning om etterforsking, reaksjonsfastsettelse mv. https://www.riksadvokaten.no/wp-content/uploads/2022/11/Vedlegg-03-Riksadvokatens-brev-13.-mai-2022-med-vedlegg.pdf

Sandøy, T. A., & Hauge, R. (2019). Cannabis i lovgivning, rettspraksis og straff. I Bretteville-Jensen og Bramness (red) Cannabisboka. Oslo: Universitetsforlaget, 33-49.

Sandøy, T. A. (2020). Alternative (to) punishment: Assessing punishment experiences in youth diversion programmes. The British Journal of Criminology, 60(4), 911-929.

Sandøy, T. A., Østhus, S., & Bretteville-Jensen, A. L. (2022). Preventing future crime in adolescent drug offenders: A study of differential sanction effects on recidivism. Criminology & Criminal Justice, 17488958211070364.

Scheim, A. I., Maghsoudi, N., Marshall, Z., Churchill, S., Ziegler, C., & Werb, D. (2020). Impact evaluations of drug decriminalisation and legal regulation on drug use, health and social harms: a systematic review. BMJ Open, 10(9).

Sevigny, E. L., Greathouse, J., & Medhin, D. N. (2023). Health, safety, and socioeconomic impacts of cannabis liberalization laws: An evidence and gap map. Campbell Systematic Reviews, 19(4), e1362.

Stevens, A., Hughes, C. E., Hulme, S., & Cassidy, R. (2022). Depenalization, diversion and decriminalization: A realist review and programme theory of alternatives to criminalization for simple drug possession. European Journal of Criminology, 19(1), 29-54. 

Windle, S. B., Socha, P., Nazif-Munoz, J. I., Harper, S., & Nandi, A. (2022). The impact of cannabis decriminalization and legalization on road safety outcomes: a systematic review. American Journal of Preventive Medicine.