Intensjonsavtalens innsatsområde 2 omfatter reduksjon av tilsatt sukker i næringsmidler og reduksjon av befolkningens inntak av tilsatt sukker. Arbeidet i innsatsområdet ble koordinert av NHO Mat og Drikke frem til juni 2018 og av Helsedirektoratet etter juni 2018.
Avtalen legger til grunn at det gjennomsnittlige inntaket av tilsatt sukker i befolkningen var på 13 energiprosent målt ved matforsyningsstatistikk i 2015 og forbrukerundersøkelsen i 2012. Partene har som mål at befolkningens inntak av tilsatt sukker er redusert med minst 12,5 % innen 2021 målt ved matforsyningsstatistikk og forbrukerundersøkelser. Det langsiktige målet er 10 energiprosent.
Samarbeidet om reduksjon av tilsatt sukker er påvirket av de kraftige økningene i produktavgifter for sjokolade- og sukkervarer (+83 %) og alkoholfrie drikkevarer (+42 %) som Stortinget vedtok i november 2017 for statsbudsjettet 2018. Avgiftsøkningen for sjokolade- og sukkervarer ble reversert i statsbudsjettet for 2019, mens avgiftsnivået for alkoholfrie drikkevarer er opprettholdt siden. Samtidig med reversert avgift i 2018, varslet Regjeringen at den ville sette ned et utvalg som skulle gjennomgå særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Utvalgets utredning ble levert i april 2019 (NOU 2019:8, regjeringen.no).
Avgiftsøkningene i statsbudsjettet 2018 ble vedtatt uten forutgående konsekvensutredning og ble oppfattet som en endring av premissene og de grunnleggende forutsetningene for samarbeidet hos mat- og drikkevareprodusentene i avtalen. Som følge av dette besluttet drikkevareprodusentene gjennom Bryggeri- og drikkevareforeningen allerede i november 2017 å legge samarbeidet om reduksjon av tilsatt sukker i bero inntil myndighetenes intensjoner var avklart. Da Regjeringen per juni 2018 ikke hadde tatt noen initiativer for å avklare de videre forutsetningene for samarbeidet om redusert inntak av tilsatt sukker, eller klargjort konsekvensene av avgiftsøkningene for utviklingen i folkehelsen, fulgte de øvrige mat- og drikkeprodusentene tilknyttet NHO Mat og Drikke etter. Det ble imidlertid understreket overfor statsråden at arbeidet med reduksjon av sukker ville fortsette i bedriftenes egen regi og at produsentene var beredt til å gjenoppta samarbeidet med myndighetene på dette området så snart Regjeringen tok initiativ som kunne reetablere tilliten i samarbeidet.
Ved starten av 2020 er samarbeidet om reduksjon av tilsatt sukker gjennom Intensjonsavtalen fortsatt ikke gjenopptatt. Det kan likevel vises til gode reduksjoner i tilsatt sukker, som beskrives nærmere i kapittel 3.2.2 under.
I praksis har manglende samarbeid betydd at mat- og drikkeprodusentene ikke har deltatt på workshops, i arbeidsgrupper eller programkomitéer knyttet til arbeidet i innsatsområde 2 siden 2018. Produsentene har heller ikke rapportert data eller besvart Fafos årlige følgeevalueringer. NHO Mat og Drikke har på sin side ikke koordinert arbeidet i innsatsområdet, arrangert workshops eller levert statusrapporter for reduksjon av tilsatt sukker.
Samarbeidet i de øvrige innsatsområdene og deltagelsen i koordineringsgruppen har imidlertid fortsatt uten endringer siden 2018.
3.2.1 Gjennomførte tiltak i perioden 2016–2019
Det er i perioden gjennomført to workshops i innsatsområdet, begge i 2017. Fokuset har vært å dele konkrete erfaringer om sukkerreduksjon i ulike mat- og drikkeprodukter, inspirere til videre innsats og legge til rette for å følge reduksjonsarbeidet via monitorering i Tradesolution. Mange ulike aktører har bidratt med innlegg på samlingene og nær 30 deltagere fra flere aktører i avtalen har deltatt ved hver samling.
Workshop 1, 28.06.2017, Næringslivets hus
- Innlegg fra flere aktører i innsatsområdet, presentasjon av status og muligheter
- Innlegg ved Mattilsynet om definisjon av tilsatt sukker
Workshop 2, 15.11.2017, Næringslivets hus
- Innlegg fra aktører – deling av erfaringer fra reformulering, produktutvikling og lansering av produkter med mindre tilsatt sukker
- Innlegg om sukkerreduksjonsarbeidet i UK ved Public Health England
Aktørene i innsatsområdet har også vært involvert i Helsedirektoratets sukkerkampanje i 2017, som er nærmere beskrevet under innsatsområde 5, kap. 3.5.1. I tillegg har aktørene bidratt med innovasjon, utvikling av nye, sukkerreduserte produkter, reformulering av eksisterende resepter, justering av paknings- og porsjonsstørrelser og fremheving av sunnere valg, slik det beskrives i avtalen. Dette arbeidet har også fortsatt innad i de enkelte virksomhetene etter at samarbeidet ble lagt i bero fra 2018.
3.2.2 Grad av måloppnåelse i perioden
Grad av måloppnåelse for innsatsområdet, gjennom historisk utvikling av tilsatt sukker frem til og med 2018, er vist i figur 1.
Fra 2015 og gjennom intensjonsavtaleperioden 2016–2019 viser Utviklingen i norsk kosthold at:
- Tilsatt sukker som andel av kostens energiinnhold er redusert fra 12 til 11 E %, noe som tilsvarer at mengde tilsatt sukker per person per dag på engrosnivå er redusert fra 84 til 74 gram
- Forbruket går i riktig retning, men forbruket er fortsatt høyere enn det langsiktige målet om at tilsatt sukker skal bidra med maksimalt 10 E % av det totale energiinntaket
Tallgrunnlag som er levert fra Norske Sjokoladefabrikkers Forening støtter opp under resultatene som vist i figur 1. Fra 2015 til 2018 er omsetning av sjokolade- og sukkervarer redusert fra 14,2 til 12,4 kg per person per år.
For alkoholfrie drikkevarer viser tall fra Bryggeri- og drikkevareforeningen at andelen sukkerfri brus var på 56 % i 2019. Ingen sammenlignbare land har tilsvarende høy andel sukkerfri brus som Norge. Overgang fra sukkerholdig til sukkerfri, kunstig søtet brus er en viktig driver for den totale reduksjonen i tilsatt sukker og viktig for folkehelsen. Dette er et resultat og en utvikling som har kommet i stand til tross for manglende samarbeid gjennom intensjonsavtalen.
Det er viktig å bemerke at konsum av mat og drikke med tilsatt sukker fra grensehandel eller kjøp på nett fra utlandet ikke er inkludert i datagrunnlaget til matforsyningsstatistikken eller i drikkeprodusentenes tall. Verken næringslivet, helsemyndighetene eller andre har god oversikt over hva som handles i andre land, og hvordan denne handelen bidrar til inntak av tilsatt sukker. Data fra Statistisk Sentralbyrå viser at norske forbrukere grensehandlet for 17,6 milliarder kroner i utlandet for 12-månedersperioden 4. kvartal 2018 til 3. kvartal 2019. Hele 95 % av denne grensehandelen skjer i Sverige. Grensehandelen er også merkbar i Norge ved at det leveres inn en høy andel svenske returbokser for drikke i norske panteautomater.
Data fra Regjeringens grensehandelsbarometer fra januar 2020 viser også at grensehandelen er høy. De viktigste varekategoriene som handles er ifølge barometeret dagligvarer, brus og mineralvann, alkohol, tobakk og godteri som til sammen utgjør 85 prosent av total grensehandel. Når tallene brytes ned utgjør dagligvarer snaue 34 prosent, brus og godteri om lag 17 prosent. Den høye grensehandelen kombinert med den høye andelen sukkerholdige produkter bidrar til å reise spørsmål om målinger av nordmenns inntak av slike produkter er riktig. Grensehandelsbarometeret er laget på bakgrunn av grensehandel for en måned, som er september 2019.
Det er ikke rapportert tiltak og erfaringer fra innsatsområde 2 til Fafos følgeevaluering i 2017 eller 2018.
3.2.3 Muligheter og utfordringer
Målet om å redusere inntaket av tilsatt sukker får drahjelp av at budskapet er lett å forstå og aksepteres i stor grad av befolkningen. Nær 8 av 10 nordmenn ønsker ikke å spise eller drikke for mye sukker (Norske spisefakta 2018, Ipsos). Det er grunn til tro at høy bevissthet om sukker, og ønske om å redusere eget sukkerinntak til hverdags (jfr. de norske kostrådene 1 og 10), vil vedvare i den gjenstående perioden for Intensjonsavtalen. Dette er et godt utgangspunkt for videre arbeid med reduksjon av sukkerinntaket.
Det gir også god effekt at det finnes gode substitutter for tilsvarende sukrede alternativer på markedet, slik som eksempelvis kunstig søtet drikke.
Det er imidlertid svært uheldig at det totale omfanget av grensehandel ikke er kjent. Det er god grunn til å anta at denne handelen har økt betydelig som følge av de økte produktavgiftene og dermed også står for en stor andel av inntaket av tilsatt sukker fra mat og drikke, som nærmere beskrevet i kap. 3.2.2. Det høye nivået på, og den kraftige veksten, i grensehandelen truer med å undergrave lønnsomheten til investeringene som er gjort i forbindelse med arbeidet i Intensjonsavtalen i avtalens første år, samtidig som den også undergraver deler av folkehelsepolitikken.
Den høye grensehandelen påvirker i tillegg statens inntekter fra skatter og avgifter fra den tapte omsetningen i Norge. Bare momsinntektene til staten på det nordmenn handlet for i Sverige de siste 12 månedene ville gitt staten minimum 2,64 milliarder i ekstrainntekter.
Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer er i dag i første rekke fiskalt begrunnet. Det ble i november 2018 satt ned et utvalg for å se nærmere på avgrensningene i avgiftene og samtidig vurdere om det var mulig å endre utformingene, slik at de kunne bli mer treffsikre virkemidler i helse- og ernæringspolitikken. Utvalget leverte sin utredning, NOU 2019:8 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer, i april 2019.
Utvalget er enstemmige om at dagens avgifter ikke er utformet optimalt som en fiskal avgift for å sikre statens inntekter ved at den kun omfatter et begrenset vareomfang og at den kan medføre uønskede vridninger. Utvalgets flertall mener at dagens avgifter bør avvikles og erstattes med avgifter som i større grad er begrunnet i helse. Utvalgets mindretall mener at dagens avgifter bør avvikles og ikke erstattes.
Dersom avgifter med helse- eller ernæringsformål skal vurderes mener mindretallet at dette i så fall må drøftes i en helhetlig sammenheng der også andre virkemidler for folkehelsepolitikken inngår i vurderingen, herunder eksempelvis samarbeidet mellom myndighetene og mat- og drikke bransjen gjennom Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold.
NOU 2019:8 inneholder videre en omfattende og dekkende omtale av EØS-avtalen og spesielt statsstøttereglene i denne. Dagens produktavgifter for sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer er nå under vurdering av ESA. Det er i løpet av prosessen pekt på en ikke ubetydelig risiko for at enten avgiftene i seg selv, eller avgiftsøkningene i statsbudsjettet for 2018, er i strid med EØS-avtalen.
Koordineringsgruppen i Intensjonsavtalen er orientert om utvalgets vurderinger gjennom en presentasjon av rapporten fra utvalgets leder, Cecilie Aasprong Dyrnes. Rapporten er ikke ytterligere drøftet i koordineringsgruppen.