Sammendrag

Intensjonsavtalen om tilrettelegging for et sunnere kosthold mellom matbransjen og helsemyndighetene ble signert 6. desember 2016. Ved signering var matbransjen definert som næringsorganisasjoner, mat- og drikkeprodusenter og dagligvarehandelen. Med helsemyndighetene menes Helse- og omsorgsdepartementet. Den 7. juni 2018 ble avtalen utvidet slik at matbransjen også omfattet aktører fra serveringsbransjen. Intensjonsavtalen har varighet ut 2021. Innen utgangen av juni 2021 skal partene vurdere om det er grunnlag for å videreføre avtalen.

Denne rapporten er koordineringsgruppen i Intensjonsavtalens overordnede oppsummering av arbeidet i intensjonsavtalen fra 2016 til 2019 (jf. pkt. 9 i avtaleteksten). Halvveis i avtaleperioden er det fortsatt stor oppslutning om avtalen og stor aktivitet blant aktørene i de ulike innsatsområdene. Deltagelsen i workshops og seminarer er høy og det er gjort en rekke gode tiltak for det felles målet om å legge til rette for et sunnere kosthold i befolkningen.

Status for oppnådde resultater i perioden 2016–2019

Tabell 1 viser status for oppnådde resultater halvveis i avtaleperioden for innsatsområdene 1–4. Datagrunnlaget i tabellen baserer seg hovedsakelig på de årlige rapportene i «Utviklingen i norsk kosthold» fra Helsedirektoratet. 

For en drøfting av resultatene for hvert enkelt innsatsområde henvises det til de ulike delkapitlene. Overordnet anses utviklingen for salt og sukker som positiv. Utviklingen av mettet fett viser til stabilt inntak, mens innsatsområdet for økt inntak har både positive og negative utviklingstrekk.

Tabell 1: Mål 2021, utgangspunkt for mål i 2015 og status per 2018 for innsatsområde 1-4.

Kilder: Utviklingen i norsk kosthold. (a) Foreløpige tall. (b) Utgangspunkt for Saltpartnerskapet i 2015 var basert på tall fra 2010. (c) For mer konkrete resultater og status per 2018 vises det til rapporten "Saltpartnerskapet 2015-2018". (d) Jf. intensjonsavtalen er utgangspunktet for tilsatt sukker for matforsyningsstatistikk 13 E %. Det var basert på foreløpige tall for 2015. Kostens innhold av tilsatt sukker for 2015 er senere blitt justert til 12 E %. (e) På engrosnivå er energiprosent mettet fett økt fra 14 til 15, men den absolutte mengden mettet fett per person per dag har vært uendret i perioden (45 gram). (f) Det er kun mål om å øke inntak av grove kornprodukter, ikke korn per se. Tallene kan tyde på en positiv utvikling for grove kornprodukter i perioden, se kapittel 3.4.2.

For innsatsområde 1 Salt er grad av måloppnåelse beskrevet i detalj i rapporten «Saltpartnerskapet 2015–2018 – Fremdrift og måloppnåelse». Rapporten beskriver at utviklingen i reduksjon av salt anses som positiv. I ca. 40 % av kategoriene er gjennomsnittlig saltinnhold innenfor saltmålet i 2018.

For innsatsområde 2, reduksjon av tilsatt sukker, er utviklingen god, mens for innsatsområde 3, reduksjon av mettet fett, har inntaket vært stabilt i perioden (45 gram per dag på engrosnivå). Målet om reduksjon av mettet fett i 2021 er ikke nådd i løpet av perioden 2016–2018. Merk at tall for grensehandel ikke er, og aldri har vært, inkludert i disse statistikkene. Dette medfører en grad av usikkerhet rundt tallene spesielt for innsatsområde 2 og 3.

For innsatsområde 4 har inntaket av frukt og bær gått noe ned og inntaket av grønnsaker gått noe opp. For grove kornprodukter kan tall for andel sammalt mel fra norske møller, kostens innhold av kostfiber og en økende grovhetsprosent for brød tyde på at forbruket av grovt går i riktig retning. Forbruket av fisk går i feil retning og det er særlig bekymringsfullt at barn og unge spiser lite fisk (fhi.no).

Avtalepartenes vurdering av arbeidet

Aktørene fra matbransjen opplever intensjonsavtalen som viktig og meningsfull. De er fornøyde med avtalen og de føler at de får noe igjen for å være med, men de påpeker også at det kan være utfordrende å lykkes med å nå målene som er satt. Flere peker på at det finnes rammebetingelser utenfor aktørenes kontroll som gjør arbeidet krevende.

Hovedmotivasjonen til å være med oppgis å være ønsket om å bidra til bedre folkehelse og dermed ta et tydelig samfunnsansvar. Samarbeid for å nå felles mål oppgis også som sentral faktor, samt at deltakelse i avtalen bidrar til økt kommersiell synlighet. For å nå målene er det viktig at helsemyndighetene bidrar med tiltak for bevisstgjøring om et sunnere kosthold, mens aktørene på sin side jobber med optimalisering av eksisterende produkter og utvikling av nye produkter, samt markedsføring og andre salgsfremmende tiltak for sunnere valg som sine hovedtiltak.

Helsemyndighetene mener at det forpliktende samarbeidet under intensjonsavtalen er et sterkt og viktig tiltak for å nå målene om et sunnere kosthold, hvor næringen viser samfunnsansvar. Arbeidet er i tråd med regjeringsplattformen hvor det er presisert at samarbeidet med matvarebransjen om sunnere kosthold skal styrkes. Det er positivt at arbeidet med salt har gitt gode resultater, dette betyr mye for folkehelsa. Evalueringen av intensjonsavtalen og utviklingen i norsk kosthold viser imidlertid at det gjenstår mye arbeid for å nå målsetningene om reduksjon av inntaket av mettet fett og økning i inntaket av frukt, bær, grønnsaker, grove kornprodukter og fisk. Det er viktig at arbeidet videreføres og styrkes.

Et grunnleggende premiss for å lykkes med å nå folkehelsemålene er at samarbeidet er basert på gjensidig respekt og tillit. For aktørene i matbransjen ble denne tilliten brutt da produktavgiftene for sjokolade- og sukkervarer samt alkoholfrie drikkevarer ble økt på kort varsel i statsbudsjettet 2018, som beskrevet under innsatsområde 2 i kap. 3.2. Produsentene mener at det i etterkant av avgiftsøkningen ikke er tatt initiativ fra Regjeringen til å gjenopprette tilliten, og som konsekvens er samarbeidet om sukkerreduksjon lagt i bero fra og med 2018. Arbeidet i de øvrige innsatsområdene har fortsatt som planlagt, men myndighetenes håndtering av utfordringene i innsatsområde 2 har preget samarbeidet på en negativ måte siden 2018.

Aktørene konstaterer at avtalestrukturen i Intensjonsavtalen derfor er sårbar og påvirkes av endringer utenfra. Det er erfart at avtalen ikke fremstår som bindende for Stortinget, noe som er krevende for samarbeidet.

Oppsummering

Aktørene i dagens intensjonsavtale deler en formening om at et forpliktende og langsiktig samarbeid er et grunnleggende tiltak for å nå målene for folkehelsepolitikken om økt levealder med god helse og trivsel samt reduserte sosiale helseforskjeller. Arbeidet er i tråd med regjeringsplattformen hvor det er presisert at samarbeidet med matvarebransjen om sunnere kosthold skal videreføres og styrkes.

Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold oppleves som viktig og meningsfull av aktørene. Det er positivt at en samlet matvarebransje støtter opp under myndighetenes kostråd og har satt ambisiøse mål for befolkningens kosthold innen utgangen av 2021. Det er utfordrende å lykkes med å nå alle målene og man vet at endring av vaner tar tid, men mange aktører er godt i gang med arbeidet.

Erfaringene fra avtalearbeidet i 2016–2019 viser også til at det vil være fordelaktig å sikre økt involvering og eierskap til intensjonsavtalen fra flere departementer enn dagens Helse- og omsorgsdepartement. Kostholdsmålene blir også påvirket av rammebetingelser og virkemidler utenfor intensjonsavtalen, slik som tiltak innen forskning, landbruksproduksjon, utdanning, klima og bærekraft.

Blant det viktigste i samarbeidet fremover vil imidlertid fortsatt være å arbeide videre med allerede belyste tiltak for best mulig måloppnåelse. Herunder fortsatt fokus på å gjøre det lettere for forbrukeren å ta sunnere valg i tråd med kostrådene gjennom produkt- og sortimentjusteringer, informasjon og markedsføringstiltak.

Intensjonsavtalen har i perioden blitt utfordret av uventede avgiftsendringer og stor usikkerhet om monitorering grunnet frafall av forbruksundersøkelsen på matområdet og manglende tall for grensehandel. Halvveis i avtaleperioden er imidlertid samarbeidsstrukturen godt etablert, og aktørene ønsker å bidra til et godt samarbeid på kostholdsområdet også i den resterende avtaleperioden.