Kapittel 3.4Sentrale områder for samhandling på tvers av sektorer

I utredningen er noen sentrale områder for samhandling på tvers av sektorene drøftet og identifisert, som del av vurderingen av hvor tiltak bør prioriteres å rettes inn. Disse områdene utdypes under.

Forebygging i kommunene

Kommunenes forebyggende ansvar er forankret i ulike lovverk og fordelt på mange offentlige tjenester og aktører, noe som krever samarbeid og samhandling. Enkelte lovverk forankrer arbeid som er rettet mot alle barn og unge, i tillegg til at særlover regulerer spesifikke områder. Flere kommunale tjenester og arbeid spiller også en viktig rolle i det forebyggende arbeid uten at dette er særskilt regulert i lov og regelverk. Oppsøkende tjenester, fritidsklubber og familiesentre er noen eksempler på dette. Denne type lavterskeltilbud kan spille en viktig rolle for barn, ungdom og familier, blant annet gjennom å tilby møteplasser og sosialt fellesskap eller ved å sørge for særlige tilbud for utsatte grupper.

Tidlig innsats

Tidlig innsats handler om å oppdage og fange opp problemer og gi hjelp så tidlig som mulig i menneskers liv, og så tidlig som mulig i et forløp. I kommunen foregår arbeidet med tidlig innsats i flere sektorer og arenaer der barn og unge oppholder seg. De universelle arenaene som skole, barnehage og helsestasjonen er viktige aktører for å forebygge og fange opp barn og unge som har behov for hjelp tidlig. Tjenester som PP-tjeneste, barnevernet, BUP, etc. er viktige for å gi tidlig hjelp, men kan ha ulike mandater innen ulike nivåer av og temaer for forebygging. Lokalt selvstyre medfører at kommunene selv bestemmer hvordan arbeidet med tidlig innsats organiseres lokalt, hvilke tiltak som settes i gang, og hvordan etatene samarbeider om tidlig innsats. Se utdyping om at barn og unge ikke alltid fanges opp tidlig nok i neste kapittel.

Rusfrie arenaer

Det er et felles ansvar å bidra til at barn og unge har rusfrie arenaer. Dette ansvaret ligger til en lang rekke samfunnsaktører. Tilgang på rusfrie arenaer virker beskyttende og bidrar til å redusere drikkepress eller press til å bruke andre rusmidler, og kan øke aksepten for å ikke bruke rusmidler. Utdanning, idrett og annen fritid, arbeidsliv og trafikk er noen arenaer med lengre tradisjon i Norge for å rette rusforebyggende innsats mot[1]. Frivillig sektor tilbyr også viktige rusfrie arenaer for barn og unge.

Skolen skal være en rusfri arena for barn og unge. Alle elever har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, inkludering, trivsel og læring, jf. opplæringsloven § 12-2. Ordensreglementet bør ha bestemmelser om f.eks. ulovlige gjenstander, rusmidler og tobakk, fusk, fotografering og bruk av internett og elektronisk utstyr (som mobil og nettbrett), jf. Rundskriv om Ordensregelverk-Udir-8-2014 pkt. 7.4[2]. Skolens muligheter til å fange opp elever som av ulike årsaker har det vanskelig, eller kan ha utfordringer knyttet til rusmidler enten av egen bruk eller i familien, er også viktig[3].

Idrett og annen fritid er andre sentrale arenaer for å forebygge særlig alkoholbruk blant unge. Mange barn og unge deltar ikke i organiserte fritidsaktiviteter. Å stå utenfor er en risikofaktor, og det kan hindre barn og unge fra å delta i samfunnet på kort og lang sikt[4]. Å legge til rette for likere muligheter til å delta i fritidsaktiviteter vil gi flere tilgang til fellesskapet i slike aktiviteter og kan bidra til å styrke det generelle forebyggende arbeidet, også på rusfeltet[5].

Det er også viktig å beskytte barn og unge fra å bli utsatt for kjøp og salg av illegale rusmidler, både i det fysiske miljøet og på nett[6]. Eksponering for handel med illegale rusmidler kan medvirke til negative konsekvenser som tidlig rusdebut og utsatthet for annen kriminalitet. I kommunene er det opp til den enkelte kommune hvordan samarbeidet mellom skole og politi skal organiseres, men vi vet fra praksis at det er tett samarbeid mange steder i det forebyggende arbeidet. I ny opplæringslov videreføres bestemmelsen om samarbeid og samordning,
jf. § 24-1[7].

Informasjon og kunnskapsformidling

Myndighetene har ansvar for å formidle kunnskap og informasjon om rus og rusmidler til befolkningen. Dette arbeidet er derfor et mål i seg selv, men kan også fremme legitimiteten for de regulatoriske virkemidlene i rusmiddelpolitikken ved å øke befolkningens bevissthet om skader og negative konsekvenser av rusmiddelbruk, og om effektive virkemidler. Flere sektorer bidrar med å informere om forhold knyttet til egen sektor til barn og unge selv, voksenpersoner i barn og unges liv, andre deler av offentlig sektor, og andre aktører som driver rusforebyggende arbeid.

Helsesektoren formidler kunnskap om helseskader ved rusmiddelbruk blant annet i egne kanaler, gjennom kampanjevirksomhet og ved ytelse av helse- og omsorgstjenester. Siden 2020 har Helsedirektoratet sendt en årlig cannabiskampanje rettet mot ungdom 15-18 år og deres foreldre, i tillegg til å drifte informasjonssiden weedensenteret.no med faktabasert informasjon om cannabis.

Politiet har kunnskap om samfunns- og kriminalitetsutviklingen som omhandler rus og rusmidler blant annet fra kontakt med befolkningen, fra etterretningsvirksomhet, samt basert på informasjon fra beslag og straffesaker. En viktig oppgave for politiet i denne sammenhengen er derfor å dele denne kunnskapen til relevante aktører, og gi forebyggende råd til innbyggere, media, virksomheter og samarbeidsaktører[8].

Bufdir driver ung.no, som er det offentliges informasjonskanal for og til ungdom, hvor unge kan få kvalitetssikret informasjon om blant annet rusmidler. Mange prosjekter og tjenester som utvikles på tvers av sektorer gjennom DigiUng tilgjengeliggjøres her[9]. Det er RUSinfo som besvarer rusrelaterte spørsmål på ung.no[10]. Bufdir driver også foreldrehverdag.no[11], en universell informasjonstjeneste som formidler faglige råd til foreldre tilpasset alderen til barnet. Foreldrehverdag inneholder artikler og filmer om hvordan foreldre kan snakke med tenåringer om vanskelige temaer, deriblant rus.

Med innføring av de nye læreplanene i Kunnskapsløftet 2020 ble det tverrgående tema folkehelse og livsmestring introdusert i skolene. Temaet inngår i læreplanene i relevante fag og skal gi elevene kompetanse som fremmer god psykisk og fysisk helse, og som gir muligheter til å ta ansvarlige livsvalg. Aktuelle områder innenfor temaet er blant annet fysisk og psykisk helse, levevaner og rusmidler (ibid.). Rus og rusmidler er omtalt i kompetansemål i læreplanen i naturfag etter 10. trinn og er også et relevant tema i samfunnsfag i grunnskolen og samfunnskunnskap i videregående opplæring (fellesfag i Vg1/vg2).

De syv regionale Kompetansesenter for rusfeltet (Korus) jobber med å ivareta, styrke, bygge opp og formidle fagkompetanse på rusfeltet. Korus tilbyr kurs, opplæring, fagsamlinger og konferanser, og etablerer og drifter faglige nettverk og bistår med fagutvikling og veiledning knyttet til avhengighet, rus og folkehelse[12]. Kommuner, fylkeskommuner og spesialisthelsetjenesten kan motta tjenester fra Korus.

Frivillig og ideell sektor formidler også informasjon og driver holdningsskapende rusforebyggende arbeid. Det er etablert flere tilskuddsordninger som kommuner, frivillige og ideelle organisasjoner og andre aktører kan søke om midler til for å drive informasjonsvirksomhet og kunnskapsformidling.

Politidirektoratet og Helsedirektoratet rapporterer også informasjon og statistikk til UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) og EMCDDA (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction). Gjennom dette deltar Norge i internasjonal informasjons- og kunnskapsutveksling om utviklingen på narkotikafeltet.

Fordi mange aktører har relevant og nyttig informasjon som kan understøtte og utfylle hverandre, er det viktig å sikre at denne deles på tvers for å få et best og mest helhetlig kunnskapsgrunnlag. Dette krever kontinuerlig og systematisk innsats og oppmerksomhet.

Råd og veiledning

Myndigheter på rusfeltet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå tilbyr råd og veiledning om rus til befolkningen, andre deler av offentlig forvaltning og andre aktører. Foruten råd og veiledning om rusforebygging, er en sentral del av virksomheten å gi informasjon om hjelpetjenester og -tilbud.

Helsedirektoratet har et særlig ansvar i denne sammenhengen, og forvalter og fortolker lovverk, utvikler normerende produkter, og tilbyr veiledning og rådgivning om rusmidler og rusforebygging. Politiet gir råd og veiledning innenfor sine ansvarsområder som også er relevant for rusforebygging. Ung.no tilbyr også en rekke chattetjenester, hvor blant annet RUSinfo er tilgjengelig, og kan gi råd til barn og unge.

Statsforvalteren skal bidra til å gjennomføre statlige satsinger på folkehelseområdet. Gjennom råd og veiledning til kommuner og andre aktører skal Statsforvalteren være med å sikre at folkehelse inngår i kommunale, regionale og statlige planer. Statsforvalteren skal bidra til forpliktende samhandling mellom aktørene. På feltet rus og psykisk helse omfatter Statsforvalterens oppgaver kompetansehevende tiltak, nettverksbygging, tilskuddsordninger, kartlegginger og tilsyn[13]. Statsforvalteren skal etter Hovedinstruksen[14] i samarbeid med relevante kompetansemiljø, tilby kommunene opplæring og veiledning i forståelsen av alkoholloven, med særlig vekt på bevillingssystemet.

Fylkeskommunenes ansvar for folkehelsearbeid omfatter blant annet å understøtte kommunenes folkehelsearbeid, og være pådriver for å samordne folkehelsearbeidet i fylket, for eksempel gjennom partnerskap[15]. Fylkeskommunen skal veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver[16].

Kommunene tilbyr råd og veiledning til innbyggerne gjennom ulike tjenester. Alle landets kommuner skal også ha en rådgivende enhet for russaker, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b.

Det finnes i overkant av 20 kunnskaps- og kompetansesentre for helse-, omsorgs- og velferdstjenesten[17] og skal være ressurser for både tjenestene og den forebyggende virksomheten i kommunene, spesialisthelsetjenesten og det statlige barnevernet. Korus-ene er viktige kompetanse- og kunnskapsleverandører til kommunene på rusfeltet.

Også en rekke organisasjoner tilbyr veiledning og gir råd, og mange mottar tilskudd for denne virksomheten.

Trygg trafikk

Det er etablert et utstrakt tverrsektorielt samarbeid knyttet til trafikksikkerhet i Norge. Dette arbeidet er blant annet forankret gjennom Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på vei 2022-2025[18]. Tiltaksplanen skal bidra til å sikre koordinert, helhetlig og kontinuerlig innsats for et felles mål mellom de mange aktørene som har et ansvar på trafikksikkerhetsområdet. Planen er utarbeidet av Statens vegvesen, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Trygg Trafikk, fylkeskommunene og åtte storbykommuner. En rekke øvrige statlige aktører og interesseorganisasjoner er med og gir innspill til tiltaksplanen.

I tiltaksplanen konkretiseres nødvendige tiltak for å nå de overordnede målene som settes i Nasjonal transportplan (NTP). I Meld. St. 14 (2023-2024) Nasjonal transportplan 2025-2036[19] ligger nullvisjonen om ingen drepte eller hardt skadde i trafikken til grunn for trafikksikkerhetsarbeidet. Nullvisjonen har vært grunnlaget for det tverrsektorielle samarbeidet om trafikksikkerhet i Norge siden 2001.

En rekke ulike fagmiljøer og de ulike sektorene som deltar i samarbeidet på trafikksikkerhetsområdet bidrar med kunnskap om hva som er årsaker til ulykker og hva som kan bidra til å forebygge ulykker og uønskede hendelser i trafikken.

Politidirektoratet og Utrykningspolitiet utarbeider tilstandsanalyser av hvilke typer trafikkatferd som oftest er foranledningen til drepte og hardt skadde i trafikken. Disse viser at hastighetsovertredelser og ruspåvirket kjøring er de dominerende foranledningene.[20]

Ettervern i barnevernet

Formålet med ettervern, eller hjelpetiltak til ungdom over 18 år jf. barnevernsloven § 3-6 er å ivareta ungdommer som fortsatt trenger bistand og støtte etter nådd myndighetsalder. Ettervernet skal bidra til at ungdom som har hatt barnevernstiltak får nødvendig hjelp og støtte i overgangen til en selvstendig voksentilværelse, og kan iverksettes frem til ungdommen fyller 25 år[21]. Retten til ettervern gjelder når ungdommen samtykker og har behov for hjelp eller støtte fra barneverntjenesten til en god overgang til voksenlivet, og kan være tiltak som er iverksatt før ungdommen har fylt 18 år og som ønskes videreføres eller erstattes av andre tiltak.

Tiltakene som iverksettes skal vurderes ut ifra barnets/ungdommens beste, og kan bestå av det ungdommen sammen med barneverntjenesten vurderer at det er behov for slik at formålet kan nås. Det er barneverntjenestens ansvar sammen med ungdommen og vurdere om tiltakene har ønsket effekt, og iverksette nye tiltak ved nye eller endrede behov. Ett vanlig hjelpetiltak som ofte iverksettes for ungdommer med ettervern er samordning av og samarbeid med andre helse- og velferdstjenester som fastlege, DPS, NAV og skole.

Overdoseforebygging

Overdoseforebyggende arbeid[22] er tiltak spisset mot å redde liv og begrense helseskader. Arbeidet må ses i sammenheng med andre innsatser på helse- og velferdsområdet rettet mot mennesker som har rusmiddelproblemer. Overdoseforebyggende arbeid styrkes ved tett samarbeid både på system- og individnivå. Kommunen vil ofte være initiativtager til møtearenaer der samarbeid om overdoseforebyggende arbeid utvikles.

Kommunalt overdosenettverk, både intern og mellom kommuner, er sentralt for å styrke forebyggende arbeid, samt å utveksle fagkunnskap, erfaring og informasjon. I tillegg vissheten om tilgjengelighet av nalokson[23] sentralt.

I tillegg til samarbeidet mellom ulike kommuner, er følgende aktører sentrale:

• Regionale kompetansesentre for rusfeltet (Korus) administrerer regionale overdosenettverk, samt bistår Helsedirektoratet i å implementere og iverksette tiltak
• Senter for rus- og avhengighetsforskning ved UiO (SERAF) bistår med kunnskapsutvikling og administrerer utdeling av nalokson
• Kriminalomsorgen
• Gjennom overdosestrategien har Kriminalomsorgens høyskole og utdanningssenter utviklet rutiner for å forebygge overdose etter løslatelse (krus.no)[24] og i straffegjennomføring i samfunn. Her vektlegges samarbeid mellom kriminalomsorgen og helsetjenesten
• Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK) bistår med livreddende tiltak, samt formidler kunnskap både til brukere og fagfeltet
• Politiet kan være først på stedet ved overdoser og tilkalle helsehjelp. Nalokson er utplassert i flere politibiler.
• Pårørende- og brukerorganisasjoner
• Frivillige- og ideelle organisasjoner: ulike gatenære tiltak, lavterskel arbeidstrening eller aktivitetstiltak som gatefotball og salg av gatemagasiner. Slike organisasjoner kan spille en viktig rolle både i det forebyggende arbeidet og i oppfølging etter ikke-dødelig overdose.

Helsedirektoratet ferdigstiller i midt 2024 en kommunal overdoseforebyggende pakke. Dette er en revidering av de nasjonale faglige råd om lokalt overdoseforebyggende arbeid, men med økt fokus på samarbeid i og på tvers av sentrale aktører. Det utvikles også et overdosevarslingssystem (OVS).

Forebyggende tiltak når unge gjennomfører straffereaksjoner

Ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

En stor andel av ungdommene som gjennomfører ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging har et rusmiddelproblem i større eller mindre grad, selv om de ikke nødvendigvis gjennomfører straff på grunn av rusmiddelrelatert kriminalitet. Det er konfliktrådets rolle å sørge for at ungdommene får en individuelt tilpasset ungdomsplan hvor koordinerte tiltak inngår. Konfliktrådet selv har ingen tiltak, men er avhengig av at velferdstjenestene bidrar inn med sine tiltak og tjenester. Det at kommunale og statlige tjenester tilbyr nødvendige tiltak og deltar i ungdommens oppfølgingsteam er en forutsetning for å lykkes med straffereaksjonene.[25] Rusbehandling eller ruskontroll kan være aktuelle tiltak i en ungdomsplan, i tillegg til relasjonsbyggende tiltak og dagtilbud og aktiviteter som jobb, skole eller fritidstilbud.

Kriminalomsorgen

Å forebygge tilbakefall til rus og kriminalitet, er et felles ansvar for flere sektorer. Domfelte i fengsel og samfunn har samme rett til velferdstjenester som andre innbyggere. Kriminalomsorgens rolle overfor samarbeidende velferdsetater er å tilrettelegge for at helsetjenesten, skolen, NAV etc. kan tilby sine tjenester i fengsel, ved løslatelse og overføring til straffegjennomføring i samfunn. Kriminalomsorgens to ungdomsenheter for innsatte i alderen 15-18 år, Ungdomsenhet Vest ved Bjørgvin fengsel og Ungdomsenhet Øst ved Romerike fengsel, har begge et tett og nært samarbeid mellom ulike etater som barnevern, psykisk helsevern, utdanningssektoren og kommunal tjenesteyting.

Barn i institusjon

Barn som er i det offentliges omsorg og bor i institusjon kan være særlig utsatt for rusmiddelproblemer. Eksempler i sammenhengen kan være barn som bor i barnevernsinstitusjon, fengsel (se forrige pkt.) eller helseinstitusjon.

Unge som har atferdsproblemer eller har opplevd omsorgssvikt, har en særlig risiko for rusproblematikk, og mange barn som bor i barnevernsinstitusjoner bruker ulike former for rusmidler. Barn som bor på barnevernsinstitusjon, har ofte sammensatte problemer som krever innsats fra flere tjenester, og rus vil være en del av utfordringsbildet barna trenger hjelp til å håndtere på tvers av sektorer. Barna har rett til en helhetlig oppfølging for sine behov, og skal ha tilbud fra andre helse- og velferdstjenester dersom de har behov for det. Barnevernet samarbeider med andre relevante sektorer lokalt etter barnets behov, deriblant kommunale helsetjenester, spesialisthelsetjenesten, skole, NAV og politiet[26] [27].

For enkelte barn, vil deres utfordringer både kunne avhjelpes av tjenester fra barnevernet og av helsetjenester. Skillet mellom oppgavene som løses i de ulike sektorene er likevel ikke alltid tydelig. Det er ikke alltid åpenbart hvilke oppgaver som hører hjemme i hvilken sektor, og på enkelte områder kan helse- og omsorgstjenestens ansvar være overlappende med barneverntjenestens ansvar. Behandling av rusmiddelproblemer er et helseproblem som utløser rett til helsehjelp, og barn og unge med rusmiddelproblemer kan tilbys tiltak i barneverntjenesten og helsehjelp i helse- og omsorgstjenesten.

Blant behandlingsinstitusjonene i barnevernet, tilbys det spesialisert rusbehandling i 6 statlige institusjonsavdelinger, i tillegg til private barnevernsinstitusjoner som har rammeavtale, for barn som har utviklet et alvorlig rusmiddelproblem i Norge. Når barn får rusbehandling i barnevernsinstitusjon, er det barnevernet som har ansvar, og hjelpen regnes ikke som helsehjelp. Noen av de private rusbehandlingsinstitusjonene har også avtaler med spesialisthelsetjenesten om å tilby TSB.

En del barn i de øvrige barnevernsinstitusjonene har også erfaringer med bruk av rusmidler, eller kan komme i kontakt med rusmidler i løpet av oppholdet i institusjon. Den enkelte institusjon skal gi disse barna hjelp for disse utfordringene i institusjonen eller i samarbeid med andre sektorer.

Alle barnevernsinstitusjoner skal ha kompetanse på å forebygge begynnende rusmiddelproblemer og hjelpe barn som står i fare for å utvikle et rusmiddelproblem tidlig. Det finnes flere aktører som har kompetanse på å bistå med å veilede og øke kompetansen på rus og rusforebygging i barnevernsinstitusjonene, blant annet spisskompetansemiljøet for behandling og spisskompetansemiljøet for endringsarbeid i omsorgsinstitusjoner, regionalt ressursmiljø for rus i barnevernstiltak i region øst og de regionale kompetansesentrene på rusfeltet (Korus-ene). I tillegg kan rusbehandlingsinstitusjonene i barnevernet og spesialisthelsetjenesten deriblant LBR-institusjoner, ruskollektivene og TSB, bidra med kompetanse i de øvrige barnevernsinstitusjonene.

Arbeid og opplæring

Å inkludere flere unge i utdanning, arbeid og samfunnsliv er et felles samfunnsansvar, der mange aktører må samarbeide godt over tid for å lykkes. Ungdomsgarantien i NAV er en forskriftsfestet styrking av det tidligere ungdomsarbeidet og skal sikre individuelt tilpasset oppfølging så lenge det er behov for det, slik at flere unge får mulighet til å fullføre utdanning og komme i ordinært arbeid. Ungdom som er omfattet av ungdomsgarantien vil blant annet få tilbud om bistand til å samhandle med andre relevante instanser; blant annet utdanningsmyndighetene, barneverntjenesten og helsetjenesten. Som et supplement til utdanningssystemets tilbud, kan Arbeids- og velferdsetaten tilby opplæringstiltak til arbeidssøkere som trenger det. I ny opplæringslov er rett til videregående opplæring på ubestemt tid, rett til å bytte studieretning og til å ta et nytt fagbrev blant endringene som innføres.

Arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvar for å tilby oppfølging til personer som trenger bistand for å komme i arbeid. Når folk blir stående utenfor arbeid og utdanning, kan det bl.a. ha sammenheng med svake grunnleggende ferdigheter, helseproblemer eller vanskelige oppvekstsvilkår. Rusmiddelproblemer, gjeld og andre sosiale problemer kan gjøre det vanskelig å komme i og stå i arbeid. Manglende arbeidstilknytning kan gi økonomiske problemer og forsterke andre sosiale problemer[28]. Kvalifiseringsprogrammet er et program som kan tilbys personer med vesentlig nedsatt arbeidsevne, og tilby tett oppfølging. Her kan personen også ha rusproblematikk sammen med et ønske å komme i arbeid.

Tilskuddsforvaltning

Flere av etatene forvalter tilskuddsordninger som beskrevet i 3.2 under etatenes ansvar og virkemidler. Tilskudd spiller ofte en viktig rolle i handlingsplaner for områder i samfunnet som trenger satsinger og bidrar til å etablere, støtte og styrke tiltak og tjenester som understøtter blant annet rusforebyggende arbeid. Relevante tilskuddsordninger fordeles på ulike fagområder som eksempelvis folkehelse, kriminalitetsforebyggende arbeid, utenforskap, psykisk helse og rusarbeid, og inkludering av barn og unge, og er til dels overlappende.

Tilskudd varierer i formål, målgruppe, antall søkere, budsjettstørrelse, tildelingsform, tildelingskriterier og type mottakere. Tilskudd som direkte eller indirekte treffer tjenesteproduksjon innen områder i kommunen som forutsetter samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, er særlig effektive, da de forutsetter og bidrar til samhandling på tvers i forvaltningen.