Kapittel 1.3Helsedirektoratets tidligere utredninger av autorisasjon og spesialistgodkjenning

Helsedirektoratet har tidligere utredet spesialistgodkjenning av ulike helsepersonellgrupper samt foretatt flere gjennomganger av autorisasjonsordningen.

• I 2006 foretok Sosial- og helsedirektoratet på eget initiativ en gjennomgang av spesialistordningen med forslag om ny forskrift om spesialistgodkjenning av helsepersonell. I denne utredningen ble det foreslått en moderat utvidelse av forskriften med følgende helsepersonellgrupper: psykologer, fysioterapeuter, sykepleiere og farmasøyter
• I tildelingsbrevet for 2007 fikk Sosial- og helsedirektoratet i oppdrag "å foreta en prinsipiell og overordnet vurdering av dagens autorisasjonsordning". Oppdraget resulterte i utredning av helsepersonellovens autorisasjonsordning og ble levert departementet i januar 2008. Tilleggsutredningen om autorisasjons av helsepersonell ble levert september samme året. Begge utredningene trakk opp prinsipielle retningslinjer for vilkår for at en yrkesgruppe skal gis autorisasjon herunder skjæringspunktet mellom autorisasjon og spesialistgodkjenning.
• I tildelingsbrevet for 2011 ble Helsedirektoratet gitt i oppdrag å vurdere om flere yrkesgrupper[3] burde gis offentlig spesialistgodkjenning. Oppdraget ble presisert i brev av 4.5.2011 fra Helse- omsorgsdepartementet. Som svar på oppdraget leverte Helsedirektoratet 1.2.2012 Delutredning 1: "Vurdering av offentlig spesialistgodkjenning for aktuelle helsepersonellgrupper".

Helsedirektoratets utredning fra 2012

Utredningen ble avgrenset til å omfatte psykologer og fysioterapeuter, men de generelle kriteriene og kravene for offentlig spesialistgodkjenning ble vurdert å kunne legges til grunn for vurdering av alle aktuelle helsepersonellgrupper (Helsedirektoratet, 2012). Ut fra en totalvurdering kom direktoratet fram til at det burde innføres offentlig spesialistgodkjenning for aktuelle yrkesgrupper.

Det ble fastsatt at en offentlig spesialistgodkjenning skal bidra til å sikre kvalitet i pasientbehandlingen gjennom standardisering av kompetansekrav og en standardisert og uhildet myndighetsvurdering av helsepersonellets kompetanse hos helsepersonell med en særlig selvstendig yrkesrolle.

I utredningen ble det definert kriterier og krav som bør leggs til grunn for vurderingene av aktuelle helsepersonellgrupper.

Gjennom offentlig spesialistgodkjenning ønsket helsemyndighetene å fastsette og tilpasse spesialistutdanningen og spesialistreglene etter tjenestens behov, både for den teoretiske og kliniske delen av spesialistutdanningen. En” nasjonal standard” på spesialistkompetansen definert av helsemyndighetene, skulle sikre at utdanningssektoren måtte tilpasse sine videreutdanninger til de krav som gjelder for å oppnå spesialiteten.

I rapporten fra 2012 ble følgende kriterier foreslått ved vurdering av om nye helsepersonellgrupper skal kunne få spesialistgodkjenning:

• Helsetjenesten har et særlig behov for kompetanse på et avgrenset fagfelt. Dette skal forstås som et dokumentert eller erkjent behov for kompetanse på et avgrenset helsefaglig fordypningsområde. Dette kan f. eks være at det oppstår en diskrepans mellom befolkningens objektive behov for spesialisert helsehjelp, helsemyndighetenes overordnede prioriteringer, medisinsk-/teknisk utvikling og behovet for spisskompetanse på området, og at denne kompetansen ikke dekkes gjennom grunnutdanningene eller etter-/videreutdanning. Kriteriet inneholder også en erkjennelse av at behovet for spisskompetanse vil være dynamisk, og at spesialitetsstrukturen vil kunne endres, bl.a. i takt med behovene i befolkningen for helsetjenester, organisering av tjenestene og myndighetenes behov for styring.
• Utvidede oppgaver i yrkesutøvelsen. Kriteriet innebærer at helsepersonellet har utvidede oppgaver sammenlignet med yrkesutøvere med kun autorisasjonsgivende grunnutdanning. Dette kan f.eks. innebære oppgaver innen forebygging, diagnostisering, behandling og/eller oppfølging. Det vil også gjelde rekvisisjonsrett, rett til forskrivning av visse medikamenter og gjennomføre visse prosedyrer. Disse utvidede oppgavene bør være gitt i kraft av spesialistkompetansen.
• Særlig selvstendighet i yrkesutøvelsen. En spesialist arbeider ofte mer alene i en krevende faglig situasjon, ofte med en viss hastegrad. Andre helsepersonellgrupper utøver yrket utenfor rammene av et kollegialt fellesskap av et visst omfang og/eller jobber i liten grad i team. Typisk eksempel vil være der en stor andel av yrkesutøverne som er selvstendig næringsdrivende, i privat praksis eller i et lite faglig miljø. Hensynet til myndighetenes kontroll og styring av yrkesutøvelsen og yrkesutøveren vil ha en særlig betydning der helsepersonellet ikke eller i liten grad utøver sitt daglige yrke i et større faglig miljø. Selvstendighetskriteriet knytter seg også til at spesialister ofte er de som tar den endelige avgjørelsen vedrørende et faglig spørsmål.
• Hensynet til pasientsikkerhet. Hensynet til pasientsikkerhet er et grunnleggende prinsipp ved all rettslig regulering av helsepersonells yrkesutøvelse. For de gruppene av yrkesutøvere med spesialisert kompetanse som har sentrale oppgaver som utgjør en særlig risiko for skade på pasient, taler det for en offentlig godkjenning av spesialkompetansen hos denne gruppen. Av hensynet til pasientsikkerhet vil det kunne være et særlig behov for å kvalitetssikre helsepersonellets spesialiserte utdanning/kvalifikasjoner. Videre vil adgangen til tilbakekall av godkjenningen kunne beskytte pasienter mot helsepersonell med uforsvarlig yrkesutøvelse utover det som følger av autorisasjon.
• Rettighetsutløsning. Kriteriet er knyttet til som vilkår i eller med hjemmel i lov stilles bestemt krav til videre-/spesialutdanning for at autorisert helsepersonell kan gis adgang til å utløse visse rettigheter eller utøve visse sider av virksomheten. Det kan gjelde rett til å forplikte helse- eller trygdesystemet ved å utløse takster, gi sykmelding, henvise utover det som følger av helsepersonelloven § 4, forskrive visse medikamenter osv.
• Hensynet til fagmiljøets størrelse og robusthet: Ut fra hensynet til robuste fagmiljø, effektivt tilsyn og fornuftig forvaltning av ordningen med offentlig spesialistgodkjenning, er det en grense for hvor liten en offentlig godkjent spesialitet bør være.

Videre ble det i rapporten fra 2012 foreslått av ved etablering av spesialistutdanning for nye grupper måtte utdanningen oppfylle følgende krav til innhold:

• Spesialistutdanningens varighet. Spesialistutdanningen utover grunnutdanningen bør ha en viss varighet i forhold til grunnutdanningen. Som en hovedregel betyr dette at spesialistutdanningen bør være av anslagsvis 2/3 av grunnutdanningens lengde.
  (I utredningen ble det ikke vurdert helsepersonellgrupper med utdanning på videregående skoles nivå.)
• Veiledet praksis. Hovedinnholdet i en klinisk spesialistutdanning skal bestå av godkjent veiledet praksis. For å bli vurdert bør omfanget av praksis ligge på minimum 240 timer for profesjonsstudiene og 120 timer for helsepersonell der grunnutdanningen er på bachelor-nivå. En ren teoretisk mastergrad vil dermed ikke gi grunnlag for offentlig godkjenning som spesialist.
• Teoretisk fordypning. Det bør stilles minimumskrav til teoretisk utdanning gjennom et visst antall timer. For de lengre profesjonsstudiene bør kravet være minimum 240 timer. For yrkesgrupper med bachelorutdanning bør kravet teoretisk innhold være minimum 100 timer. Det bør videre stilles krav om at fordypningsområdet bygger på grunnutdanningen.
• Offentlig godkjent utdanningsinstitusjon. Ifølge Forskrift om spesialistgodkjenning av helsepersonell (FOR 2000-12-21 nr 1384) skal utdanningsinstitusjoner for spesialistutdanning av leger godkjennes av Helsedirektoratet. For noen av de aktuelle faggruppene, eksempelvis psykologer, foregår en god del av spesialistutdanningen ved instanser som er godkjente av yrkesorganisasjonene. Hvis spesialiseringen skal føre frem til en offentlig godkjenning, vil direktoratet stille krav om offentlig godkjenning av utdanningsinstitusjonen eller offentlig godkjent program.

De hensynene som var gjeldende i 2012 er relevante også i dag. Endringer i tjenestenes behov og i samfunnet for øvrig tilsier at det bør gjøres en ny gjennomgang av kriteriene og hvilket formål som skal ligge til grunn for etableringen av nye spesialiteter.

Forslag til verktøy for vurdering ved etablering av spesialiteter

Figur 1 under er et forslag til verktøy for vurdering av nye spesialiteter basert på kriteriene i 2012-utredningen.

Helsedirektoratets foreløpige vurdering er at alle de åtte sykepleiergruppene vurderes å innfri mange av kriteriene som ble foreslått i 2012, men vurderingene må gjennomgås og kvalitetssikres i samarbeid med aktørene. Det første kriteriet om at behovet ikke dekkes gjennom grunn- eller etter-/videreutdanninger, anses som ikke innfridd for alle de åtte gruppene. Dette kan begrunnes med innføringen av RETHOS 3 hvor alle de åtte gruppene nå har fått videreutdanninger på mastergradsnivå.

Spesielt behovet for en vurdering av formålet med spesialistgodkjenning er ønsket av flere av aktørene. Det må skilles mellom behovet for spesialisert kompetanse i helsetjenesten og behovet for at offentlige myndigheter skal godkjenne personell med spesialisert kompetanse.

Dobbeltautorisasjon

Begrepet dobbelautorisasjon ble diskutert i ulike rapporter fra 2007/2008 som svarte ut oppdrag gitt i tildelingsbrevet for Sosial- og helsedirektoratet av 31. januar 2007 under pkt. 5.3, Personell og kompetanse.

Med begrepet dobbelautorisasjon menes det at det i tillegg til autorisasjon etter gjennomført grunnutdanning, f.eks. bachelor i sykepleie, er mulig å en ekstra autorisasjon etter gjennomført videre-, etter- eller spesialistutdanning, f.eks. jordmor.  En og samme person kan være registret med flere autorisasjoner i helsepersonellregisteret basert på ulike grunnutdanninger. For eksempel kan en helsefagarbeider eller vernepleier som er registrert med autorisasjon basert på sin grunnutdanning, ønske å utdanne seg til en ny helseprofesjon f.eks. sykepleier. Disse personene ligger inne med to autorisasjoner, men dette må ikke forveksles med en dobbelautorisasjon. I tilbakemeldingen fra aktørene i forbindelse med den nevnte utredningen, kom det tydelig frem at autorisasjonsbegrepet bør knyttes til grunnutdanning og at for videreutdanninger burde det vurderes spesialistgodkjenning. Blant annet uttalte Statens helsetilsyn at:

" Vi finner at det naturlige her er å vurdere og gi spesialistgodkjenning som tillegg til den autorisasjonen spesialiseringen bygger på, for eksempel sykepleier med spesialistgodkjenning i anestesi "

Dette ble utdypet i Helsetilsynets innspill fra 2008:

" Når det gjelder spørsmålet om behovet for dobbelautorisasjon, vil vi bemerke at spesialistgodkjenning etter vårt syn er et mer dekkende begrep for autorisasjon på grunnlag av videre- og/eller spesialisering. Dobbelautorisasjon kan forveksles med autorisasjon på bakgrunn av to ulike grunnutdanninger, noe som nå gir rett på autorisasjon for begge yrkesfunksjonene. Ved å forbeholde begrepet autorisasjon for godkjenning på grunnlag av grunnutdanning og begrepet spesialistgodkjenning på grunnlag av videre-/spesialistutdanning, sondres det klart mellom disse to formene for godkjenning. Statens helsetilsyn ser behovet for en gjennomgang av spørsmålet om spesialistgodkjenning ut fra de samme førende premisser som for autorisasjon ".

Om utdanning av spesialsykepleiere

Spesialsykepleier er en stillingskategori som kan tilbys sykepleier med etter- og videreutdanning. Etter- og videreutdanningene kan ha ulik lengde og antall studiepoeng. Før 2000 var vanligvis sykepleiere med bedriftsintern utdanning som kvalifiserte til stillingstittelen spesialsykepleier. Spesialsykepleiere jobber på avansert nivå og har stor grad av selvstendighet i yrkesutøvelsen både i HF og kommune. Alle de aktuelle sykepleiergruppene er å anse som spesialsykepleiere. Etter innføring av en eventuell spesialistgodkjenning, vil det fremdeles være arbeidsgiver som avgjør om de skal tilsettes i samme stillingskategori eller om det skal innføres nye stillingskategorier.

Fotnoter