Som det står i folkehelsemeldingen: Virkeperioden for Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold går ut i 2023, men det er langt att før måla for eit sunt kosthald er nådde, og det er framleis store sosiale forskjellar i kosthaldet. Det er derfor nødvendig å meisle ut framtidig politikk på dette området.
Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold
Et av tiltakene regjeringen har iverksatt for å legge til rette for å endre kostholdet i tråd med helsemyndighetenes råd er å inngå et frivillig samarbeid med matbransjen. Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold er et strukturelt virkemiddel med konkrete mål. Målene i intensjonsavtalen er på linje med de overordnede målene i Handlingsplanen. Påvirkning av forbrukeratferd, markedsføring og monitorering er også viktige deler av avtalen. Det overordnede målet med intensjonsavtalen er å øke andelen av befolkningen som har et kosthold i tråd med kostrådene. I avtalen skal bedriftene gjøre det lettere for forbruker å ha et sunnere kosthold eller ta sunnere valg gjennom innovasjon, reformulering, porsjons- og pakningsstørrelser samt utvikling av nye produkter. Aktørene skal også fremme sunnere alternativer og valgmuligheter som understøtter avtalens mål. Helsemyndighetene har blant annet ansvar for å overvåke befolkningens kosthold, å påvirke forbruker gjennom kommunikasjon og å iverksette andre systematiske tiltak som gjør det lettere å ta sunne valg.
Gjennom intensjonsavtalen har man blant annet oppnådd at bransjen har redusert saltinnholdet betydelig i en rekke matvarer. Å trekke i samme retning som helsemyndigheter og bransje med felles kommunikasjonskampanjer er en styrke. Samtidig kan også et partnerskap med bransjen bidra til å innskrenke helsemyndighetenes handlingsrom når det gjelder virkemidler. Eksempelvis har porsjonsstørrelsene på usunne mat- og drikkevarer økt over tid, til tross for at porsjons- og pakningsstørrelser er en del av avtalen. Folk spiser mer når de blir tilbudt større porsjoner. Ekspertrapporten på effektive kostholdstiltak anbefaler tiltak for å begrense store porsjoner av snacks, godteri, brus og annen energitett mat (8).
Kommunikasjons- og kampanjearbeid
Helsedirektoratet har igjennom handlingsplanperioden hatt kampanjer om kostrådene og et sunt kosthold. Kampanjestrategien og budskapene har variert og blitt tilpasset aktuelle utfordringer, målgrupper, muligheter og tematikker. I tillegg har medielandskapet endret seg mye i samme periode, noe som også påvirker kampanjestrategien. Kommunikasjon og kampanjer er en viktig del av arbeidet med å legge til rette for å endre kostholdet i tråd med helsemyndighetenes råd. Lett tilgjengelig, forståelig, kunnskapsbasert informasjon kan bidra til dette. Det er allikevel viktig å påpeke at kampanjer er et virkemiddel for å støtte opp under andre tiltak som iverksettes, og er ikke ment til å stå alene som et tiltak for å få befolkningen til å følge kostrådene. De fleste kjenner til hva hovedtrekkene i et sunt kosthold er, men det kan allikevel være utfordrende å velge det som en vet er sunt når en står i butikken. Pris og smak har i lang tid vært det folk legger mest vekt på når de handler mat.
Kampanje- og kommunikasjonsarbeidet er også sentralt i arbeidet med helsekompetanse. I Strategi for å øke helsekompetansen i befolkningen (2019–2023) er det et overordnet mål å legge til rette for at hele befolkningen, uavhengig av helsekompetanse, språkkompetanse og digital kompetanse, skal kunne finne, forstå og ta i bruk helseinformasjon.
Kjennskapen til kostrådene har økt de siste årene, men vi har ikke nådd målet om at 80 prosent av (den voksne) befolkningen kjenner til kostrådene. Tilliten til kostrådene har økt. Siden 2015 har andelen som oppgir å ha ganske eller svært stor tillit økt fra 65 til 72 prosent. Gjennom årlige undersøkelser og post-tester av kampanjer ser vi en tydelig sammenheng mellom Helsedirektoratets tilstedeværelse i mediebildet og tillit og kjennskap til Helsedirektoratet som kilde til råd innenfor levevaneområdene. Det kan være utfordrende å sette en direkte en-til-en påvirkning mellom kampanjer og målt tillit og kjennskap, allikevel er det svært viktig at Helsedirektoratet fortsetter å etablere seg som en trygg og sikker kilde til informasjon om et sunt kosthold. Ofte er det slik at de som trenger informasjonen mest, ikke oppsøker den aktivt. Derfor må Helsedirektoratet kunne være til stede med tilpasset kommunikasjon i de kanalene folk befinner seg. I de samme kanalene er det også andre aktører og privatpersoner som ønsker å formidle andre budskap om kosthold. Konkurransen om oppmerksomheten og synligheten er stor, og det er derfor viktig med en videreføring, og aller helst styrking, av Helsedirektoratets kommunikasjon på kostholdsområdet. Det er et økt behov for å kunne tilpasse kommunikasjonen enda bedre mot bestemte målgrupper, både med tanke på oversettelse, enkelt språk, og/eller ved bruk av kommunikasjonsgrep som engasjerer og inspirerer.
Veileder om ernæringshensyn i offentlige anskaffelser
Offentlige anskaffelser av mat og drikke kan spille en viktig rolle for å legge til rette for at flere har et kosthold i tråd med kostrådene. Helsedirektoratet har utarbeidet en nasjonal veileder om ernæringshensyn i offentlige anskaffelser av mat- og drikkeprodukter og måltider for ikke-heldøgns forpleining. At det offentlige kjøper inn sunn og næringsrik mat i tråd med anbefalingene i veilederen vil være et viktig tiltak for å endre kostholdet i positiv retning, det være seg offentlige innkjøp i barnehager, skolefritidsordning, mat i skolen, daginstitusjoner, fengsel m.m. Det er behov for å undersøke om anbefalingene i veileder om ernæringshensyn i offentlige anskaffelser blir fulgt for å vurdere eventuelle sterkere virkemidler for at mattilbudet i offentlige sammenhenger følger kostrådene. Ekspertgruppen for effektive kostholdstiltak påpeker blant annet at overvåkning av offentlige innkjøp bør brukes som et rapporteringsverktøy lokalt og nasjonalt (8). Det er planlagt at Helsedirektoratet skal utarbeide en nasjonal veileder om ernæringshensyn i offentlige anskaffelser av mat- og drikkeprodukter i heldøgns forpleining i etterkant av at Kosthåndboken er revidert.
Strukturelle tiltak som når alle er viktig for å redusere sosiale forskjeller i kosthold. Ekspertgruppen om effektive kostholdstiltak viser til at det er dokumentert at sunn skatteveksling, det vil si en kombinasjon av avgift på usunn mat og subsidier på sunn mat, vil ha stor effekt på folkehelsa og samtidig være sosialt utjevnende (8). Dette er også i tråd med Helsedirektoratets innspill til den forrige NCD-strategien (33).
Pris er noe av det mest avgjørende ved innkjøp av mat og drikke. Det er derfor et mål at den sunne maten blir rimeligere og den usunne maten blir dyrere. Norge har hatt flere avgifter på sukker som hovedsakelig har vært fiskalt begrunnet. Avgift på sjokolade og sukkervarer ble avviklet i 2021.
Avgift på sukkerholdig drikke er et tiltak som regnes som kostnadseffektivt. Særavgiftsutvalget anbefalte i 2022 at det bør bli innført en helsemessig begrunnet og differensiert avgift på alkoholfrie drikkevarer. En slik sukkeravgift kan bidra til helsemessig gevinst. En differensiert avgift per mengde sukker vil kunne gi en insentiveffekt på industrien slik at de utvikler sunnere produkt med mindre sukker.
Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold har mål om blant annet reformulering av hverdagsprodukter. Å endre ernæringsmessig sammensetning av store volumprodukter kan være sosialt utjevnende. Ved å endre hverdagsproduktene vil alle få nytte av endringen, også de som ikke er opptatt av å velge sunt. Det samme kan standardisering av porsjonsstørrelser være, gitt at dette gjøres på tvers av bransje og sektor.
Merkeordningen Nøkkelhullet skal gjøre det enklere å ta sunne valg, uavhengig av ernæringskunnskap og språkferdigheter, og kan bidra til å utjevne sosial ulikhet i helse. Hele 96 prosent av befolkningen kjenner merket, og seks av ti har tillitt til at nøkkelhullsprodukter er sunnere enn tilsvarende produkter. Utdanningslengde påvirker ikke kjennskap eller tillit til merket.
I intensjonsavtalen ble det i 2022 innført et eget mål om å øke andel salg av produkter med nøkkelhullet i forhold til produkter uten nøkkelhullet. Samtidig viser rapporter fra NielsenIQ at antall produkter med Nøkkelhullet gått ned nesten 30 prosent, fra 2084 til 1482, i perioden 2017 til 2022.
Bedre kunnskap
Kunnskapsoppsummeringen fra FHI (rapport 2023) viser at det ikke er tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å bekrefte at kostholdsråd kan forebygge psykiske lidelser, men at et kosthold i tråd med helsemyndighetenes anbefalinger kan gi en tilleggsgevinst i form av bedret psykisk helse. Det er heller ikke vitenskapelig grunnlag for at bruk av kosttilskudd kan forebygge eller behandle psykiske lidelser.
Det er svært godt dokumentert at sosial kontakt har stor betydning for den psykiske helsen, og rapporten viser til at fellesmåltider ser ut til å ha en god effekt på den psykiske helsen, særlig for personer hvor måltider ofte er den viktigste sosiale møtearena.
Se også kapitel 4.2 Kosthold og psykisk helse
Friskliv-, læring- og mestringstilbud for å fremme fysisk og psykisk helse
Helsedirektoratet anbefaler at kommuner organiserer de lovpålagte helsefremmende og forebyggende helsetjenestene i frisklivssentraler. Andelen kommuner som har frisklivssentral har ligget nokså stabilt i handlingsplanperioden, på om lag 60 prosent. Frisklivssentralene er en viktig sekundærforebyggende arena for befolkningen. I en flerregional studie gjennomført i 2016-2019 kom det frem at gjennomsnittlig kroppsmasseindeks hos de 713 kartlagte deltagerne var 32 kg/m2, og at 63 prosent rapporterte å ha to eller flere kroniske sykdommer. Bare ti prosent rapporterte å ikke ha noen sykdommer (34). Ivaretakelse av psykisk helse har de senere årene i større grad blitt vektlagt i de kommunale frisklivssentralene gjennom ulike tilbud som kurs i behandling av søvnvansker (SovGodt), kurs i depresjonsmestring (KID), kurs i belastninger (KIB) og Hverdagsglede – den psykiske helsas "fem om dagen" Om Hverdagsglede | Rådet for psykisk helse. Også deltagelse i fysisk aktivitet kan bidra til å fremme brukernes psykiske helse og evne til å tåle belastninger generelt. Tilbudene på frisklivssentralene foregår i hovedsak i grupper, inkludert Bra mat for bedre helse-kurs (BraMat), hvilket innebærer sosial kontakt og støtte som igjen kan bidra til å bedre den psykiske helsen. Helsedirektoratet har ansvar for å utvikle veileder for etablering og utvikling av kommunale frisklivssentraler, samt materiell til kursene innen frisklivssentralenes kjernetilbud (fysisk aktivitet, kosthold og røykeslutt).
Kommunikasjonsarbeid
"Lev" overtok i 2022 for "Bare Du" som helhetlig kampanje- og kommunikasjonssatsing. Den inkluderer temaene fysisk aktivitet, psykisk helse, kosthold, tobakk, alkohol og søvn. Lev har samlet og utviklet digitale verktøy, som mobil-apper, tester og informasjon for støtte til å endre levevaner og mestre helseutfordringer – både fysiske og psykiske.
Samlet vurdering og veien videre for tiltak rettet mot befolkningen generelt
Pris, smak og tilgjengelighet er noen av de viktigste faktorene som påvirker våre valg av mat og drikke. Den siste rapporten om utviklingen i norsk kosthold, viser at smak og pris fortsatt er de to faktorene forbrukerne legger mest vekt på når de handler matvarer. Siden 2017 har det vært en betydelig nedgang i andelen som legger mest vekt på smak, fra 81 til 69 prosent. I 2023 er det flere som legger vekt på pris enn smak. Andelen som legger mest vekt på pris har økt over tid, og spesielt mye fra 2022 til 2023, og er på 79 prosent i 2023. Andelen som legger vekt på at maten er bra for helsen har ligget mellom 54 og 59 prosent siden 2018. Det er mål å øke fiskeinntaket, men forbruket av fisk og sjømat har gått ned over tid, og gikk også noe ned i 2022. Det er derfor svært uheldig at eksempelvis konsumprisindeksen for fisk har økt betydelig mer for fisk enn for kjøtt (4), og er sannsynligvis en medvirkende årsak til det lave fiskeforbruket.
Sukkerforbruket har gått ned over tid, men er fortsatt høyere enn anbefalt. Sukkerholdig brus, saft og energidrikk samt søtsaker og sjokolade er de største kildene. Det er derfor svært uheldig at sukkeravgiften ble fjernet i 2021. Dette øker tilgjengeligheten av disse varene og kan ha negativt effekt for folkehelsen (35). Vi støtter at en helsebegrunnet sukkeravgift innføres, i tråd med anbefalinger fra WHO, og i tråd med flertallet i NOU-utvalget for NOU 2019:8 Særavgiftene på sjokolade og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer som ønsker en helsebegrunnet avgift på sjokolade- og sukkervarer og en helsebegrunnet og differensiert avgift på alkoholfrie drikkevarer. Et mindretall i utvalget mente at en helsebegrunnet avgift også bør omfatte alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt kunstig søtstoff, men da med lavere sats. Ekspertgruppa for effektive kosttiltak har også en helsebegrunnet sukkeravgift på sin liste over de fem viktigste tiltakene.
Sunn skatteveksling er definert av WHO som et kostnadseffektivt tiltak ("best buys") for å forebygge utvikling av ikke-smittsomme sykdommer. En kombinasjon av avgift på usunn mat og subsidier på sunn mat vil ha størst effekt på folkehelsen.
Matomgivelser handler blant annet om hva slags mat som er tilgjengelig for oss, hva den inneholder, hva den koster og hvordan den merkes og markedsføres (22). Dette er faktorer som kan påvirke befolkningens spisevaner, kosthold og helse. Rapporten fra FHI konkluderer med at matomgivelser har stor betydning for befolkningens kosthold, og at det derfor er viktig å kartlegge og overvåke hvordan matomgivelser varierer over tid, mellom befolkningsgrupper og mellom geografiske områder. Vi støtter forslaget om å gjennomføre kartlegging av matomgivelsene på ulike arenaer, i tråd med anbefalingene fra rapporten.
Intensjonsavtalen mellom helsemyndighetene og matbransjen ble inngått i 2016, ble fornyet i 2021 og utløper i 2025. Målene i intensjonsavtalen har i stor grad vært i samsvar med målene i Handlingsplanen. En svakhet som ble trukket frem i midtveisevalueringen av Handlingsplanen, var at frivillige aktører som forbrukerrådet, kreftforeningen, Nasjonalforeningen for folkehelsen, diabetesforbundet m.fl. ikke var inkludert i intensjonsavtalen, og foreslo å vurdere å inkludere frivillige aktører i intensjonsavtalen. Dette er så langt ikke blitt gjennomført.
Helsedirektoratet mener at en bredere deltakelse ville styrket intensjonsavtalen. Per i dag er avtalen kun mellom to parter, Helse- og omsorgsdepartementet og matbransjen, og det er ikke anledning for uavhengige parter å slutte seg til. Dette er ikke i tråd med anbefalinger fra blant annet WHO og skiller seg også fra organiseringen av Saltpartnerskapet som ble ledet av Helsedirektoratet i perioden 2015-2021. Helsedirektoratet støtter en organisering tilsvarende som i Saltpartnerskapet, hvor helsemyndighetene, matprodusenter, serveringsbransje, bransje- og næringsorganisasjoner, FoU-miljøer og interesseorganisasjoner kunne delta som likeverdige parter.
Midtveisevalueringen reflekterer også om frivillige samarbeid kanskje ikke er den beste tilnærmingen med tanke på effektivitet. Den viser til at sårbarheten rundt slike avtaler ble vist da svært mange av avtalepartene trakk seg fra intensjonsavtalen etter at produktavgifter på sjokolade og sukkervarer samt alkoholfrie drikkevarer økt i statsbudsjettet for 2018 etter avgiftsendringen på sukker (36).
Midtveisevalueringen konkluderte med at det er behov for en grundig vurdering i forkant når slike avtaler inngås. Vi anbefaler at dette gjøres når avtalen utløper i 2025 før eventuell forlengelse av avtalen. Vi anbefaler videre at det gjennomføres en evaluering av intensjonsavtalen sett i lys av anbefalingene i sluttrapporten samt rapporten ekspertutvalget for effektive kostholdstiltak i forbindelse med at avtalen utløper i 2025.
Ekspertgruppen for effektive kostholdstiltak trekker frem at økt fokus på porsjonsstørrelser, og da spesielt reduserte porsjonsstørrelser på usunn mat og drikke, bør ha fokus i samarbeidet med matbransjen. Dette er et anbefalt tiltak fra WHO og kan bidra til å dempe den økende trenden i overvekt og fedme i befolkningen. Dette kan med fordel ses opp mot arbeidet om kartlegging og etablering av felles standarder for porsjonsstørrelser i myndighetssamarbeidet på folkehelseområdet, blant annet i det europeiske JA PreventNCD-arbeidet.