Hovedfunn og vurderinger

Innbyggerne får fastlegetjenester og er fornøyd med fastlegen

Likeverdig tilgang til helsetjenester er et grunnleggende prinsipp for den offentlige helse- og omsorgstjenesten. Det er et mål at alle skal ha en fastlege uavhengig av hvor de er bosatt, og at innbyggerne skal kunne bytte fastlege om de ønsker det. Det er stor oppslutning om fastlegeordningen i Norge, og pasientene er stort sett godt fornøyde med fastlegen.[1]  

I hvilken grad innbyggerne har tilgang på egen fastlege varierer mellom fylker og kommuner. Innbyggere i mindre sentrale områder mangler oftere fastlege enn innbyggere i mer sentrale områder. Undersøkelser viser imidlertid at innbyggere uten fastlege, bruker allmennlegetjenester marginalt mindre enn innbyggere med fastlege.[2] På landsbasis ser vi ingen økning i bruk av legevakt det siste året (se kapittel 9.3). Undersøkelsene tyder på at innbyggere mottar nødvendige fastlegetjenester av sin fastlege eller av en fastlegevikar. Likevel er det bekymring knyttet til at muligheten til å få og bytte fastlege, i store deler av landet, fortsatt er redusert.

Rekrutteringen går i positiv retning

Tilveksten av fastleger har vært høyere i 2022 sammenlignet med årene tilbake til 2019 og veksten fortsetter i 2023. Det er grunn til å tro at et tilrettelagt spesialiseringsløp i allmennmedisin har bidratt til å rekruttere flere leger.

Tilskuddsordningen Nasjonal ALIS og veiledning ble etablert og utlyst for første gang i 2022. Tilskuddet skal være med å dekke utgifter kommunene pådrar seg ved å inngå avtaler med leger i spesialisering i allmennmedisin (ALIS). ALIS-avtalen gir legen forutsigbarhet og økonomisk trygghet gjennom spesialistutdanningen. Ved utgangen av 2022 var det inngått 1338 ALIS-avtaler, noe som er en sterk økning fra tidligere år.

Kapasiteten i fastlegeordningen er fortsatt for lav

Per mai 2023 sto 3,8 prosent av listeinnbyggerne, tilsvarende 210 187 personer, på en fastlegeliste liste uten fast lege tilknyttet listen. Andelen har økt mye de siste årene, men siden oktober 2022 har nivået holdt seg stabilt.

Det er stor variasjon i tilgjengelige plasser hos fastlege mellom kommunene. En tredel av kommunene har per april 2023 ingen ledige plasser på fastlegeliste med fast lege. Den faktiske nedgangen i listetak (plasser) på lister hos fast lege er redusert med omtrent 180 000 de siste 3 årene. Dersom lister uten fast lege inkluderes, har nedgangen vært på 36 000 listeplasser i samme periode.

Antall fastleger per innbygger har fra 2019 til 2022 økt noe mer enn befolkningsveksten (se tabell 7.1). Til tross for dette står fortsatt en del innbyggere uten fastlege. Listelengden har gått gradvis ned over lang tid, og gjør det fortsatt. Tilveksten av fastleger har ikke vært stor nok til å kompensere både for befolkningstilvekst og kortere listelengde.  Bosettingen av flyktninger fra Ukraina øker behovet for tilgjengelige listeplasser ytterligere.

Det er utstrakt og økende bruk av vikarer i fastlegeordningen. Det ble utført omtrent 870 vikarårsverk i fastlegeordningen i 2022. Fire av fem er vikar for en fastlege, men den største veksten i vikarbruk de siste to årene er likevel knyttet til lister uten fast lege. Nesten alle ubesatte lister har hatt vikar, og av disse listene hadde 25 prosent, tre eller flere ulike vikarer i 2022 (se tabell 7.16).

Det er fortsatt vanskelig for kommuner å sørge for et godt nok fastlegetilbud

Kommunene skal sørge for at personer som ønsker det, får tilbud om en plass på en fastlegeliste og at befolkningen gis et forsvarlig tilbud av allmennlegetjenester. Jf. § 4 og § 7 fastlegeforskriften.  

Kommuner melder fortsatt om store utfordringer med å tilby fastlegetjenester til sine innbyggere, og har de siste årene rapportert at de bruker betydelige ressurser på å rekruttere og beholde leger.[3] Rekrutteringsproblemene er størst i små kommuner. Likevel oppgir større bykommuner i sentrale områder å ha problemer med å få kvalifiserte søkere til utlyste legestillinger. Det er i store kommuner det er færrest ledige listeplasser. Bemanningsutfordringene gjelder også legetjenester i andre kommunale legetjenester som legevakt, helsestasjon og sykehjem.

Legevikarer brukes både til å dekke opp for fastlegers fravær og for å betjene ubesatte fastlegelister. I en situasjon med flere ubesatte lister, er kommunene avhengig av god tilgjengelighet til kompetente vikarer. Tre av fem kommuner leide inn lege til allmennlegetjenesten via vikarbyrå i 2022.[4] Mange kommuner oppgir at de ville hatt problemer med å rekruttere vikarer uten å benytte vikarbyråer.

Fastlegeforskriftens § 10 slår fast at fastlegen skal prioritere egne listeinnbyggere. Kommunen har i utgangspunktet ingen rettslige virkemidler for å sørge for at innbyggere på ubesatte lister, får et tilbud fra de gjenværende næringsdrivende fastlegene. Dette må eventuelt bygge på frivillighet. I en situasjon der en kommune mangler fastleger, kan dette føre til at pasienter med store behov for oppfølging ikke blir prioritert og av den grunn ikke får den behandlingen de trenger.

Fortsatt viktig med rekruttering og stabilisering for å øke kapasiteten i allmennlegetjenesten

Helsepersonellkommisjonen peker på at vi har den største økningen i behov for helse- og omsorgstjenester foran oss, og at denne i stor grad vil komme i kommunene.[5] For dårlig kapasitet i dagens ordning og økt fremtidig behov for allmennleger, tilsier at det fortsatt vil være avgjørende med god rekruttering til fastlegeordningen og til øvrige allmennlegetjenester. Få ledige listeplasser utfordrer pasientenes rett til fastlege og mulighet til å bytte fastlege. Helsedirektoratet mener det fortsatt er nødvendig å øke kapasiteten i allmennlegetjenesten for å ivareta pasientenes rettigheter.

Evalueringer av ALIS-Nord og ALIS-Vest prosjektene, sammenholdt med nyere spørreundersøkelser rettet mot LIS1-leger og medisinstudenter[6] viser at tiltak som bidrar til forutsigbarhet og trygghet i arbeidssituasjonen, gode fagmiljø og fleksibilitet i tilknytningsform, er viktig når unge leger skal velge karrierevei. ALIS-tilskuddet bidrar til at kommunene kan tilrettelegge for gode spesialiseringsløp. I tillegg kan en økning i LIS1-stillinger gi økt rekruttering til allmennmedisinske stillinger, noe også Ekspertutvalget for gjennomgang av allmennlegetjenesten påpeker.[7]

Det at flere kommuner engasjerer seg i og tilrettelegger for allmennleger i spesialisering, kan sammen med andre tiltak bidra til at flere unge leger velger allmennmedisin som karrierevei.  Mange fastleger kommer inn i yrket etter å ha fungert som vikar, noe som tilsier at tiltak for å rekruttere fastleger, også i det videre bør rettes mot denne gruppen.

Leger har ulik preferanse når det gjelder tilknytningsformer og arbeidstid.[8] Helsedirektoratet mener at for å sikre god rekruttering og stabilitet, må ordningen være fleksibel og kunne tilpasses leger i ulike livsfaser og spesialiseringsløp.

Fastlegeordningens omdømme er under press og kan være et hinder for rekruttering. Det er behov for å styrke profileringen av de positive sidene ved det å være allmennlege.

Fortsatt behov for å redusere arbeidsbelastningen, samhandle bedre og dele på oppgaver

En av fire fastleger er tilfredse med egen arbeidsbelastning, mens de resterende oppgir å ha for høy arbeidsbelastning. Andelen som er tilfreds med arbeidsbelastningen har økt litt fra 2021 til 2022 (fra 20 til 24 prosent).[9]

Et av hovedmålene i handlingsplanen er at oppgavene i større grad skal løses i samarbeid med annet helsepersonell, og ved bruk av digitale verktøy. Innovasjon og digitalisering kan bidra til mer effektive tjenester, og frigjøre tid til medisinsk oppfølging.  Helsepersonellkommisjonen peker på behovet for omstilling i tjenesten for at helsepersonell i framtiden skal kunne klare å ta hånd om flere pasienter og brukere enn i dag. En viktig del av denne omstillingen innebærer å bruke tilgjengelig kompetanse riktig og dele på oppgavene med annet personell. Ekspertutvalget for gjennomgang av allmennlegetjenesten peker på at økt tverrfaglighet på fastlegekontoret kan avlaste fastlegen. I lys av utfordringene mener ekspertutvalget at det er viktig med tiltak som reduserer arbeidsbelastningen for fastleger, og som gjør det mulig for fastleger å ta ansvar for flere listeinnbyggere.[10] Organisering i større enheter hvor flere helsepersonellgrupper jobber sammen kan bidra til økt kvalitet i tjenesten og bedre fordeling av oppgaver. Større fagmiljø kan også virke rekrutterende på yngre leger.

Legevaktarbeid fører til en betydelig arbeidsbelastning for mange av landets fastleger, særlig i mindre kommuner.  Helsedirektoratet mener det er viktig å vurdere løsninger som regulerer og legger til rette for redusert arbeidstid for fastleger i legevakt.

Regjeringens mål med styrket basisfinansiering er å legge til rette for en stabil og fremtidsrettet allmennlegetjeneste med kontinuitet i lege-pasientforholdet. Fastlegeyrket skal være attraktivt for både yngre og eldre leger, og innbyggerne skal ha en fastlege å gå til som både har tid og kapasitet til å følge opp deres ulike behov. Pasientjustert basistilskudd er innført fra 1. mai 2023 med en målsetting om at legene skal kunne prioritere tjenester til de innbyggerne som har størst behov.  For å kunne tilpasse og videreutvikle modellen for det pasientjusterte tilskuddet vil det være viktig å følge med på effekter og høste erfaringer underveis.

Gode lokale løsninger

Fastlegeordningen bør innrettes slik at kommunene kan bidra til å utvikle en god og bærekraftig tjeneste. Gode løsninger forutsetter lokal kunnskap og ledelse. Ledelse av fastlegeordningen er nødvendig for å etablere fleksible løsninger tilpasset den enkelte leges livssituasjon og arbeidskapasitet, samt for å etablere gode fagmiljø med mulighet for kvalitetsforbedring og faglig utvikling.  Ledelse av fastlegekontoret er viktig for å lykkes med samhandling og utvikling av velfungerende team både i og utenfor fastlegekontoret.  En fastlegetjeneste som er godt integrert med øvrig kommunal helse- og omsorgstjeneste, og hvor innbyggerne opplever at tjenestene henger sammen, er viktig for et godt og helhetlig allmennlegetilbud. 

Nasjonal lederutdanning for primærhelsetjenesten har økt antall plasser øremerket leger i kommunale helse- og omsorgstjenester. Det er igangsatt et arbeid for å øke rekrutteringen til disse. Helsedirektoratet har videre fått i oppdrag å understøtte kommunens ledelse av allmennlegetjenesten. 

I det videre arbeidet med å utvikle allmennlegetjenesten, er det behov for økt kunnskap om kvaliteten i tjenestene til innbyggerne, og om forhold rundt fastlegene og kommunene som påvirker den. Datagrunnlaget må utvikles i tråd med endringer i ordningen og kunne belyse sammenhengen mellom tiltak og effekter.