Kapittel 1Sammendrag og innledning

Sammendrag

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er et lavterskeltilbud, som utfører helsefremmende og forebyggende arbeid rettet mot gravide, barn, unge og foreldre. Tjenesten inneholder flere deltjenester; barsel- og svangerskapsomsorg, helsestasjon 0-5 år, skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom (HFU). Tjenestene er lovpålagt og tilbudet bør være i tråd med anbefalte oppgaver i nasjonalfaglig retningslinje.

Det har i de siste årene blitt bevilget midler, via frie inntekter og tilskudd til kommunene, for å styrke og utvikle helsetjenestene til barn og unge. Det er derfor viktig for sentrale myndigheter å følge med på om den økonomiske satsingen brukes på å styrke tjenesten i form av en økning i antall årsverk, og da fortrinnsvis en økning i årsverk med ønsket kjernekompetanse.

Et mål på kvalitet i helse- og omsorgstjenestene, er tilgjengelighet. Selv om kommunene har kommunalt selvstyre og til en viss grad kan forme sitt tjenestetilbud, er det en allmenn forventning at tilgjengelighet til tjenestene ikke skal være avhengig av hvor man bor.

Det er to kilder for årsverksdata knyttet til helsestasjons- og skolehelsetjenesten. All årsverksstatistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) baserer seg i hovedsak på registerdata. Ettersom registerdata ikke gjør det mulig å splitte årsverk på deltjenester i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, innrapporterer kommunene årsverk splittet på deltjenester til KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering). De totale årsverkene i de to datakildene avviker fra hverandre. Dette skyldes blant annet at registerdataene ikke ekskluderer årsverk hvor ansatte er i foreldrepermisjon og/eller har lengre sykefravær.  

Antall årsverk øker

Registerdata viser at det i 2020 var 6 044 årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Det er en økning på 35,6 prosent fra 2015. Det vært en årlig økning i antall årsverk fra 2015 til 2020. Økningen fra 2019 til 2020 var på 3,2 prosent.

Veksten i antall årsverk gjelder også dersom det tas høyde for endringer i antall innbyggere i primærmålgruppen (0-20 år). I 2015 var det 33,6 årsverk per 10 000 innbyggere i alderen 0-20 år. I 2020 var det 46,3 årsverk per 10 000 innbyggere.

Nordland hadde flest avtalte årsverk per 10 000 innbyggere i alderen 0-20 år med 55,8 årsverk, og Viken hadde færrest med 41,2 årsverk. Det er relativt store forskjeller mellom kommunene med høyeste og lavest antall årsverk per 10 000 innbygger i alderen 0-20 år innad i fylkene.

Nedgang i andelen uten helsefaglig utdanning

I perioden 2015-2020 var det økning i årsverk for alle utdanningsgruppene, med unntak av fysioterapeuter, hvor det var en liten nedgang i antall årsverk fra 2019 til 2020. Andelen hver av utdanningsgruppene utgjorde av totalt antall årsverk, har imidlertid endret seg. Andelen ansatte i helsestasjons- og skolehelsetjenesten uten helsefaglig utdanning ble redusert fra 7,3 prosent i 2015 til 5,5 prosent i 2020.

3 av 10 årsverk var knyttet til helsestasjon 0-5 år i 2020

Av alle innrapporterte årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, ble 31,6 prosent benyttet til helsestasjon 0-5 år. Videre var 26,6 prosent av alle årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten på barnetrinnet, mens ungdomstrinnet hadde 11,2 prosent av årsverkene. De resterende 30,6 årsverkene fordeler seg på de andre tjenesteområdene.

Størst forskjeller mellom kommunene i dekningsgraden på ungdomstrinnet

På landsbasis var det 3,04 årsverk per 1 000 elever på barnetrinnet, og 2,97 årsverk per 1 000 elever i ungdomstrinnet i 2020.

Spredningen i dekningsgrad mellom kommunene, målt per 1 000 elever, var større mellom kommunene på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet.

Innledning

1.1 Bakgrunn og innhold

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er lavterskeltilbud, som utfører helsefremmende og forebyggende arbeid for gravide, barn og unge. Tjenesten inneholder deltjenestene; barsel- og svangerskapsomsorg, helsestasjon 0-5 år, skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom (HFU). Det har i de seneste årene vært satsning på disse tjenestene, blant annet ved bruk av økonomiske virkemidler som tilskudd og økning i kommunenes frie inntekter.

Det er viktig for sentrale og lokale myndigheter å følge med på om den økonomiske satsingen brukes til å styrke tjenesten ved å øke antall årsverk. For å understøtte trygge og sikre tjenester er det viktig at økning i antall årsverks skjer ved en vekst i fagpersonell med ønsket fagkompetanse, og ikke utelukkende ufaglærte eller fagpersonell uten helsefaglig kompetanse. Denne rapporten vil belyse om totalt antall årsverk  har økt i perioden 2015-2020, samt hvordan utviklingen har vært for ulike utdanningsgrupper.

Sentrale myndigheter har i lengre tid uttrykt et behov for å få kjennskap til fordelingen av årsverk i de ulike deltjenestene innenfor helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Kommunene skal gi et tjenestetilbud innen alle deltjenestene. Siden helsestasjons- og skolehelsetjenesten er en næring, har det ikke vært mulig å splitte årsverk publisert av SSB fordelt på deltjenester. Helsedirektoratet fikk derfor i 2016, sammen med SSB, i oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) å fremskaffe en oversikt over årsverk splittet på deltjenestene.

Helsedirektoratet gjennomførte i 2016 en særrapportering fra kommunene for å fremskaffe kommunale årsverk i deltjenestene svangerskaps- og barselomsorg, helsestasjon, skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom (HFU).[1] I skolehelsetjenesten ble det skilt mellom årsverk i barneskolen, ungdomsskolen og videregående skole. I kartleggingen ble det også innhentet opplysninger om årsverk fordelt på utvalgte utdanningsgrupper.

Erfaringene fra kartleggingen i 2016 ble benyttet i arbeidet med å få årsverksdata fra tjenestene inn i KOSTRA-rapporteringen. Fra og med 2017 har kommunene rapportert årsverk splittet på deltjenestene svangerskaps- og barselopphold, helsestasjon 0-5 år og skolehelsetjenesten fordelt på barne-, ungdom- og videregående skole, samt helsestasjon for ungdom (HFU). Innrapporteringen i KOSTRA-skjema 1 er et supplement til årsverksdataene som SSB publiserer basert på data fra blant annet a-ordningen (registerdata). SSB har utarbeidet to notater[2], hvor datakvaliteten i både registerdataene og i de innrapporterte dataene i KOSTRA-skjema 1 er vurdert. Se ytterligere omtale om dette under kapittel 1.3 Datagrunnlag.

For årsverk fordelt på deltjenester vil vi bare presentere årsdata for 2020. At data for 2020 er valgt som oppstartsår skyldes at det er gjort endringer i hvordan data er innhentet i KOSTRA-skjema 1 i 2020. Fra og med 2020 har kommunene rapportert årsverk splittet på svangerskaps- og barselomsorgen og helsestasjon 0-5 år, noe som i tidligere årganger har vært en sammenslått kategori. I tillegg ble det innført en ny innrapporteringskategori: resterende årsverk. Formålet med kategorien er å få kartlagt årsverk som ikke har vært mulig å plassere i noen av de andre kategoriene. Summen av totalt antall årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten innsamlet i KOSTRA-skjema 1, vil ved innføringen av denne tilleggskategorien blir mer sammenlignbare med registerdataene. Et tilleggsmoment som har vært avgjørende for at Helsedirektoratet har valgt 2020-årsverk som første årgang er kommune- og fylkessammenslåingene i 2020.

1.2 Bruk av årsverksdata til å måle kvalitet og som styringsinformasjon

Oppmerksomheten og fokuset på kvalitet i helse- og omsorgstjenesten er økende, både fra politikere og fra befolkningen. Det er mange måter å måle kvalitet på. På helse- og omsorgsområdet måles kvalitet ofte gjennom om tjenestene er virkningsfulle, trygge og sikre, involvere brukerne/pasientene, er samordnet og kontinuerlig, at ressursene brukes på en god måte og at tjenesten er tilgjengelig og rettferdig fordelt.

Å måle kvaliteten er viktig både for politisk styring, men også for sentrale og lokale helsemyndigheter i arbeidet med å sikre tjenester av god kvalitet til befolkningen. En viktig forutsetning for gode tjenester er at personellet har riktig kompetanse. Rekruttering av fagressurser med ønsket kjernekompetanse har for mange kommuner vært vanskelig, på tross av gjentatte utlysninger.Dette har ført til at mange kommuner har valgt å ansette sykepleiere i stillinger som konstituert helsesykepleier. For å øke antall jordmødre i kommunene har det de siste årene blitt satt av egne midler av tilskuddsordningen til helsestasjons- og skolehelsetjenesten øremerket til jordmorstillinger. Det er viktig å følge med på om de iverksatte tiltakene har fungert, samt om det har lyktes med å sikre kjernekompetanse inn i tjenesten.

Tilgjengelighet til tjenesten kan måles på ulike måter,  som f. eks. ventetid for timeavtale og åpningstid i skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom. Andel av befolkningen som benytter seg av helsestasjonene kan si noe om hvor godt tilbudet oppfattes. Dette er imidlertid opplysninger som vi per i dag mangler et tilstrekkelig datagrunnlag for å kunne si noe om. Oppbyggingen og videreutviklingen av Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) vil, på sikt, gi oss bedre data på dette området.

Tilgjengelighet til tjenestene kan delvis belyses ved å se på ressursene som finnes i tjenestene. I rapporten redegjøre vi for årsverk per 1 000 elever på barnetrinnet, ungdomstrinnet og videregående, samt om det foreligger kommunale og fylkesvise forskjeller. I 2017 publiserte Helsedirektoratet en rapport[3] om hvorvidt det burde settes nasjonale normkrav for bemanning i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, hvor konklusjon ble at man ikke anbefalte at det ble satt en bindende bemanningsnorm.

Helsedirektoratet har utarbeidet et verktøy for beregning av bemanning i helsestasjon 0-5 år. Verktøyet viser minimumsbehovet for helsesykepleier, lege, fysioterapeut og merkantilt personell for å oppfylle krav i forskriften og anbefalinger i nasjonal faglig retningslinje for helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Tilsvarende verktøy er under utarbeidelse  for svangerskaps- og barselsomsorg og for skolehelsetjenesten på ungdomskolen, og planlegges for barneskole og videregående skole.

1.3 Datagrunnlag

I dag har vi to kilder som gir informasjon om årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Det ene er årsverkstall som SSB publiserer i sin statistikkbank. All årsverksstatistikk fra SSB, uavhengig av fagområde, bygger blant annet på tall innrapportert via a-ordningen. A-ordningen er en samordnet digital innsamling av opplysninger om arbeidsforhold, inntekt og skattetrekk til Skatteetaten, NAV og SSB. Det er rapportering på stillingsprosent som danner grunnlaget for de publiserte årsverkstallene. Tallene fra a-ordningen suppleres med årsverk innrapportert via KOSTRA-skjema 1 "Personell og virksomhet i den kommunale helse- og omsorgstjenesten" for leger og fysioterapeuter.

Fra og med 2017 har kommunene, i KOSTRA skjema 1, splittet årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten på de følgende deltjenestene:

• svangerskaps- og barselomsorg og helsestasjon 0-5 år (fra og med 2020 er det splittet mellom de to tjenestene; svangerskaps- og barselomsorg, og helsestasjon (0-5 år)
• skolehelsetjenesten barnetrinnet
• skolehelsetjenesten ungdomstrinnet
• skolehelsetjenesten videregående
• helsestasjon for ungdom (HFU)
• resterende årsverk (nytt fra og med 2020)

SSB har i to omganger foretatt en kvalitetsvurdering av datainnsamlingen av årsverk. En vurdering basert på årsverkstall for 20172 og en for årsverksdata for 2018 og 20193. Formålet har vært å vurdere om kvaliteten på dataene som er samlet inn via KOSTRA skjema 1 er gode nok til å publiseres. Etter den første gjennomgangen anbefalte SSB at dataene ikke ble benyttet før ytterligere kvalitetssikring ble gjort. Etter den siste kartleggingen konkluderte SSB med at datakvaliteten var god nok for å bruke tallene.

Kvalitetsarbeidet har blant annet bestått i å følge opp kommuner hvor det er store avvik i årsverk mellom de to datakildene, det vil si registerdata og data innsamlet via KOSTRA skjema 1.

Noen av årsakene til at det er forskjeller i dataene fra register og innrapporterte data via KOSTRA-skjema 1 kan være:

• I registerdataene inngår årsverk hvor ansatte er i foreldrepermisjon og/eller langtidssykefravær. En vikar på telletidspunktet kan medføre en dobbelttelling av stillingen. Det er usikkert om tilsvarende gjøres for innrapporterte skjemadata fra enkelte kommuner.
• Stillinger som er finansiert av prosjektmidler/tilskuddsmidler skal inngå i utgangspunktet inngå i begge kildene. I registerdataene er de midlertidige stillingene med dersom stillingene er ansatt på telletidspunktet. Ut fra kommentarer fra flere kommuner i innrapporteringen via skjema 1, er det ikke alle kommuner som har inkludert og fordelt disse midlertidige stillingene.
• I registerdataene kan kommunene i enkelte tilfeller ha rapportert inn personell på feil type virksomhet. I de skjemabaserte årsverkene er det også rapportert at noen kommuner har tatt med årsverk til tjenester som ikke skulle vært inkludert, som familiesentre, reisevaksinering, smittevern for voksne og flyktningehelsetjenester. 
• Personell som har hovedarbeidsforholdet sitt i helsestasjons og skolehelsetjenesten og er kostnadsført over funksjon 232, men som lånes ut til andre tjenester i kommunen inngår med hele stillingen sin i årsverksstatistikken fra register. Den andelen disse jobber i andre tjenester i kommunen, vil trolig ikke rapporteres inn via KOSTRA-skjema 1.
• Ved bruk av registerdata på kommunenivå tas det ikke høyde for eventuelle kjøp og salg over kommunegrenser. Det tas heller ikke høyde for interkommunalt samarbeid. Hvis flere kommuner har et interkommunalt samarbeid om ulikt personell, vil årsverkene bare være registrert på vertskommunen. F. eks. hvis kommune (a) har ansatt en jordmor, og selger deler av stillingen til en annen kommune (b), vil kommune (a) få registrert hele årsverket, mens den andre kommunen (b) vil oppføres uten jordmorårsverk.
• Kjøp av jordmorårsverk fra spesialisthelsetjenesten fanges ikke opp av registerdata. 
• Ulike telletidspunkt. Registerdataene er basert på en punktmåling 3. uken i november for det aktuelle året, mens data innsamlet via KOSTRA er per 31.12.
• Vikarer og faste ansatte som er fraværende på uttakstidspunktet tas med i registerdataene. Det er usikkert på om tilsvarende gjøres for innrapporterte data fra kommunene.
• Usikkerhet om ledelsesressurser, merkantilt personell og/eller årsverk knyttet til f. eks. leger og fysioterapeuter er med i innrapportert data fra alle kommunene via KOSTRA-skjema 1 (jf. kommentarer fra kommunene i skjemainnrapporteringen).

1.4 Forbehold ved tolkning av tallene

Kommunene er gjennom Helse- og omsorgstjeneste loven § 3-2 første ledd nr. 1 pålagt å tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste. Kommunene har imidlertid selvstyre, og står til dels fritt til å prioritere og utforme tjenestetilbudet. Det er i utgangspunktet opp til hver enkelt kommune å organisere og bemanne tjenestene sine slik de mener er nødvendig for å oppfylle krav i lov og forskrift, herunder særlig kravet om et faglig forsvarlig tjenestetilbud, jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Det er derfor ikke unaturlig og/eller feil at det er forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene. Noen kommuner har ikke ungdomstrinn og/eller videregående skoler, og vil derfor ikke ha årsverk for disse deltjenestene.

Publisering av data

SSB publiser utelukkende data basert på årsverkstall fra register (årsverk for leger og fysioterapeuter hentes fra KOSTRA-skjema 1), da det er det som gjøres for alle andre fagområder. Helsedirektoratet har publisert årsverksfordeling splittet på deltjenester fra og med 2020-årsverksdata.

Fotnoter