Kapittel 2Bakgrunn og behov

Bakgrunn

Helsedirektoratet kartla i et samarbeid på tvers av 7 avdelinger ("Lag for statistikk for helse- og omsorgstjenesten" )  i 2019 behovet for styringsdata på psykisk helse- og rusfeltet  innenfor de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Laget initierte så en helhetlig gjennomgang av hva som rapporteres på feltet, både i de kommunale helse- og omsorgstjenestene og i spesialisthelsetjenesten. Bakgrunnen for gjennomgangen var at det over lengre tid har kommet kritikk fra helse- og omsorgstjenesten og statsforvalterne om at registrerings- og rapporteringsbyrden er stor på feltet, samtidig som de opplever at de får lite tilbake i form av egne styringsdata.  Denne kritikken har i spesialisthelsetjenesten blitt forsterket ved innføringen av pakkeforløp psykisk helse og rus. Både helsemyndigheter og helsetjenesten selv, etterlyser bedre styringsinformasjon og bedre tilgjengeliggjøring av dataene. Se Tabell 2- Oversikt over datakildene tatt med i arbeidet, for en oversikt over de viktigste rapporteringer som gjøres i dag.  

I tillegg til lovpålagte rapporteringskrav er det også flere frivillige rapporteringer fra kommunene. Rapporteringene innebærer i mange tilfeller at tjenestene må registrere det samme, eller tilnærmet like opplysninger på ulike plattformer og til ulike formål. Dobbeltregistrering kan bidra til registreringstretthet, noe som igjen kan resultere i manglende eller mangelfull rapportering, som igjen kan føre til dårlig datakvalitet.

I dette arbeidet har vi tatt for oss rapportering fra kommunene (IS-24/8, Brukerplan, KOSTRA og KPR).

Behov for kunnskap om feltet

For å utvikle helsetjenester av god kvalitet trengs det informasjon om hvilke tjenester det er behov for, samt kvaliteten på tjenestene som ytes og effekt av tjenestene. Det er i flere sammenhenger påpekt at vi har et for dårlig kunnskapsgrunnlag om tjenestene til personer med psykiske helseproblemer og rusproblemer. Dette er særlig gjeldende i de kommunale helse- og omsorgstjenestene.  Helsedirektoratet har blant annet som mål å "få bedre oversikt over forekomst og omfang av psykiske plager/lidelser, bostedsløshet, rusmiddel- og voldsproblematikk blant befolkningen, og hvilke kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenester disse mottar og/eller har behov for". Det er også et mål at  "pasientene opplever sammenhengende pasientforløp på tvers av kommunal helse- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjeneste". (Tildelingsbrevet til Helsedirektoretat 2021 s.23.) Psykiske helseproblemer og  rusmiddelproblemer representerer et svært sammensatt fagområde med tjenester og personell som både er spesifikt rettet mot målgruppen (lavterskeltilbud, samtaleterapi, eks..), og tjenester som ytes som del av øvrige helse- og omsorgstjenester i kommunene uavhengig av hvilke problemer som ligger til grunn (omsorgstjenester i hjemmet, oppfølging av fastlege, helsestasjon mv). Kommunene har organisert tilbudet noe ulikt, og de ulike tjenestene kan ha ulike navn og formål. Dette gjelder særlig lavterskeltilbud, der det ikke er krav om vedtak, men som likevel kan være av stor betydning for den enkelte bruker, og for det samlede tilbudet i kommunen. Eksempler på  lavterskeltilbud som gis i enkelte kommuner er ACT/FACT-team, Rask psykisk helsehjelp (RPH).

Psykisk helse og rusfeltet er et prioritert område for tjenesteutvikling og det er et uttrykt ønske å kunne få mer informasjon om personer med psykiske vansker og/eller rusproblemer får den hjelpen de har behov for. Da trengs kunnskap om  type helseproblem og omfang, og det trengs data om tjenestene for å vurdere kapasitet og kvalitet i forhold til behovene. Kommunale helse- og omsorgstjenester ytes ut fra den enkeltes behov. Målgruppen fremkommer derfor kun når det foreligger relevant diagnose. Det blir ikke registrert om psykisk helse- og rusproblematikk er del av årsak til behovet for hjelp. Det er ingen krav til at det skal foreligge en diagnose ved tildeling av kommunale helse- og omsorgstjenester. En person kan ha mange eller ingen diagnoser.  (nærmere om dette i omtale av de enkelte datakilder).

På bakgrunn av manglende kunnskap om dette fagområdet, har kommunene tatt i bruk eget kartleggingsverktøy (Brukerplan) for å få informasjon om omfang og karakteristika ved personer med psykisk helse og/eller rusproblemer som er tjenestemottakere i egen kommune. Kommunene mottar lokal og nasjonal statistikk fra Brukerplan. Helsedirektoratet innhenter i tillegg data om tjenester og ressursbruk for målgruppen i en særskilt rapportering fra kommunene (IS-24/8) til bruk i planlegging, kvalitetsforbedring og tjenesteutvikling. Statistikk fra disse rapporteringene vil derfor være basert på data fra flere tjenester, der kommunene gjør omtrentlige beregninger om målgruppen på tvers av tjenesteområdene.

Et av de viktigste problemene for å styrke kunnskapsgrunnlaget for psykisk helse- og rusfeltet er å kunne identifisere målgruppen i eksisterende datakilder. I tillegg er det enkelte kunnskapshull når det gjelder en del av lavterskeltilbudene som ikke inngår i noen rapportering, med unntak av frisklivssentralene som rapporteres i KOSTRA. Det er også et ønske om tilgjengeliggjøring og sammenstilling av eksisterende data som sammen kan gi et mye bedre bilde av tjenestene, behandlingen og forløpene for målgruppen. I forbindelse med arbeidsgruppens gjennomgang av datakildene har det også blitt gjort et arbeid med å sammenstille data fra KPR (Helse- og omsorg og fastleger, legevakt, fysioterapeut mm.) og NPR for å se om kobling kan identifisere brukergruppen og gi mer innsikt også om deres pasientforløp. Noen eksempler på resultater er vist til slutt i denne rapporten.

Utfordringen er at tjenestene organiseres ulikt i kommunene, samtidig som tjenestemottakerne gjerne har sammensatte lidelser/tilstander. De kan ha behov for  omfattende tjenester som krever ulik kompetanse, flere og gjerne samtidige tjenester, og samarbeid på tvers av tjenester og sektorer. Det er mennesker som trenger bolig, psykiske helsetjenester, rustjenester, somatiske helsetjenester, hjelp i hjemmet, råd og veiledning osv. De møter ulike tjenester over tid med behov for samordning og individuelle planer. Kommunene yter vedtaksfestede tjenester og tilbyr ulike lavterskeltilbud som ikke krever vedtak,  som kurs og treffsteder. I denne gruppen finner vi personer i alle aldre, med både milde/moderate problemer med behov for kortvarige tjenesteforløp, til de med alvorlig og sammensatt problematikk som har behov for mer langvarige tjenesteforløp. Det er også gråsoner i tjenestene mot lavterskeltjenester. Det har over flere år vært et mål at det i større grad bør etableres flere lavterskeltilbud til brukergruppene. Disse skal være preget av lett tilgjengelighet uten henvisning.

Mange tjenestemottakere med psykiske helse- og rusproblemer har ofte behov for langvarige og sammensatte tjenester både fra kommunenivå og fra spesialisthelsetjenesten. En utfordring er å sikre gode pasientforløp der tjenestene samarbeider og der overganger mellom tjenestenivå sikrer god informasjonsflyt. Pakkeforløp for psykisk helse og rus er eksempel på tiltak for å ivareta dette. Kunnskap om kvalitet i pasientforløpene krever gode data fra ulike tjenestenivå og mulighet for kobling mellom datakildene. Registre og KOSTRA gir data om aktivitet, omfang, noe informasjon om tjenesten og tjenestemottaker, men lite om effekt av tjenesten. Noe av hensikten med rapporteringene må være å kunne vurdere effekt og kvalitet i tjenestene for å kunne tilby helhetlige og koordinerte tjenester av god kvalitet til brukerne.

I forbindelse med gjennomgangen har det kommet innspill fra arbeidsgruppen og Avd. Helse- og omsorgstjenester om hvilken type informasjon det er behov for: som kjennetegn ved personene (alder, diagnose, funksjon), kjennetegn ved tjenestene og behandlingen de mottar (omfang, varighet) og mer om forløp på tvers av sektorer som barnevern og NAV. Mesteparten av disse opplysningene finnes i helseregisterdata (KPR og NPR). Det kan imidlertid være vanskelig å identifisere hele målgruppen i KPR-data. En kobling av de ulike registerkildene kan muligens bidra noe til å løse dette, men det er avhengig av at kommunene dokumenterer og sikre rapportering av tjenestene de yter.

Hvilke datakilder har vi?

Et overordnet mål for Helsedirektoratet er å sikre best mulig rapportering fra helsetjenestene til registre og å tilgjengeliggjøre registerdata på en god måte, slik at tjenestene har styringsdata som er nyttig for tjenesteutvikling, kvalitetsarbeid, styring og forskning. Det er også et mål å ha færrest mulig særrapporteringer.