Kunnskapsgrunnlag

Alkohol er ifølge Verdens helseorganisasjon (WHO) en av risikofaktorene for sykdom og tidlig død i industrialiserte land. Både alkoholbruk og bruk av andre rusmidler medfører en rekke skader og problemer, både for enkeltindivid, tredjepersoner og samfunnet for øvrig.

For å redusere helseskader som følge av alkoholbruk, er det viktig å arbeide for å redusere det generelle forbruket av alkohol i befolkningen. Redusert totalkonsum i befolkningen reduserer helseulemper som følge av alkoholkonsum på befolkningsnivå. Det går ikke noe klart skille mellom bruk og misbruk av alkohol. Derfor er det viktig å ha et folkehelseperspektiv på alkoholpolitikken, dvs. iverksette tiltak som retter seg mot hele befolkningen eller generelle grupper.

 

Kommunens folkehelserspektiv på alkoholpolitikken

Kommunen er en helt sentral aktør i arbeidet med å begrense alkohol- og annen rusmiddelbruk. Det er den enkelte kommunene som står nærmest til å kjenne utfordringer som finnes innenfor deres kommunegrenser, og dermed kunne sette inn de nødvendige tiltak.

Det er nødvendig at kommuner har et folkehelseperspektiv på sin alkoholpolitikk. Forebygging av rusmiddelrelaterte skader må således sees i sammenheng med andre folkehelsetiltak Skjenking og salg av alkohol kan gi viktige inntekter og arbeidsplasser i kommunen, og en godt fungerende utelivsnæring kan være en viktig del av et lokalmiljø. Samtidig kan et høyt alkoholforbruk medføre store kostnader og menneskelige lidelser - ulykker, skader og andre helsekonsekvenser - i tillegg til betydelige negative konsekvenser for lokalsamfunnet.

Folkehelseinstituttet publiserer årlige folkehelseprofiler med folkehelsestatistikk for kommuner og fylkeskommuners.

Totalforbruksmodellen

Totalforbruksmodellen, som ligger til grunn for den norske alkoholpolitikken, sier at dess høyere gjennomsnittskonsum av alkohol i en befolkning, desto høyere andel høykonsumenter av alkohol. Det er i tillegg slik at dersom gjennomsnittskonsumet øker i befolkningen så øker konsumet blant alle grupper av drikkere.  Dette innebærer at det er en sammenheng mellom en befolknings gjennomsnittskonsum av alkohol og alkoholrelatert skadeomfang, og at populasjonsbaserte forebyggingsstrategier rettet mot redusert alkoholkonsum i befolkningen vil kunne redusere alkoholrelatert skadeomfang.

​Alkoholkonsum og drikkemønster

Gjennomsnittlig alkoholforbruk pr. person i den voksne befolkningen sier noe om utbredelsen av storforbruk. Storforbruk av alkohol er igjen knyttet til forekomsten av skader (Se faktaboks "Totalforbruksmodellen"). Totalforbruk av alkohol i befolkningen er derfor en viktig indikator. Forholdet mellom gjennomsnittsforbruket og skadeomfanget påvirkes også av hvor stor del av befolkningen som drikker, og måten man drikker på.

Totalomsetningen (registrert lovlig omsetning) av alkohol per innbygger 15 år og eldre økte kraftig fra 1990-tallet og fram til 2008; fra 4,55 liter til 6,75 liter per innbygger fra 1993 til 2008. Denne økningen kan langt på vei tilskrives økningen i omsetningen av vin, og særlig introduksjonene av vin på kartong. Etter 2008 sank omsetningen noe igjen. Imidlertid viser beregninger fra Folkehelseinstituttet at hver innbygger over 15 år i gjennomsnitt kjøpte 6,79 liter ren alkohol i 2016. Dette tilsvarer rundt 73 flasker vin eller 150 liter øl. I tillegg til den registrerte lovlige omsetningen kommer også taxfree, handel i utlandet, smugling, privatimport, handel på ferger mv.

Alkoholforbruket blant ungdom har de senere årene gått noe ned. Det er imidlertid fortsatt mange unge som drikker alkohol, og da særlig i den siste tenåringsfasen. Mange unge drikker mye per drikkesituasjon, og utsetter seg selv og andre for alkoholrelaterte skader og ulykker. Om ungdom og alkohol – se UNG-data om alkoholbruk her. En rapport om det norske drikkemønsteret finner du på folkehelseinstituttets sider.

Helsemessige og samfunnsmessige konsekvenser

Alkohol er en vesentlig risikofaktor for en rekke sykdommer. Et moderat alkoholforbruk øker risikoen for kreft i fordøyelsesorganene, lever og bryst. Et langvarig høyt alkoholforbruk øker risikoen for hjerte- og karsykdommer, i tillegg til andre sykdommer. Store enkeltinntak øker risikoen for hjerneslag, hjerteinfarkt, og hyppigheten av slike episoder øker. Folkehelsemeldingen mestring og muligheter omtaler alkoholpolitikken som en del av folkehelsearbeidet

Bruk av alkohol kan være en direkte eller indirekte årsak til et bredt spekter av sosiale skader og skader for tredjepart: barn som lider under foreldrenes alkoholbruk, fosterskader, ofre for promillekjøring, alkoholrelatert voldsbruk og negative konsekvenser for arbeidslivet, blant annet i form av sykefravær og tapt produktivitet.

Verdens helseorganisasjon (WHO) har beregnet hvor stor andel av den samlete sykdomsbyrden (tap av friske leveår) som kan tilskrives alkohol, narkotika og tobakk.

Selv i Norge er det en vesentlig andel av tapte friske leveår som skyldes alkoholbruk. Norge har forpliktet seg til WHO sitt mål om å redusere omfanget av skadelig alkoholbruk med 10 prosent innen 2025. 

 

Videre lesing

Fakta om alkohol (fhi.no)

Alkohol og kreft (kreftforeningen.no)

Skader og problemer forbundet med bruk av alkohol, narkotika og tobakk (fhi.no)

Taxfree-salg ved norske lufthavner og annen uregistrert omsetning av alkohol og tobakk (fhi.no)

Alkoholkonsum og drikkemønster (fhi.no)

"Alcohol - no ordinary commodity. Research and public policy" (Babor m. fl. 2010) 

"The collectivity of changes in alcohol consumption revisited" (Rossow m. fl. 2014)

Alkohol og vold

Forskning viser en klar sammenheng mellom alkoholkonsum og vold. Jo mer en drikker og jo oftere en er beruset, desto mer sannsynlig er det at en utøver vold og/eller blir utsatt for vold.

Videre lesing

Alkohol og vold (helsedirektoratet.no)

"The problem of alcohol-related violence: An epidemiological and public health perspective" (Bye og Rossow i McMurran (ed) 2012 Alcohol-Related Violence: Prevention and Treatment)

"Is the Impact of Alcohol Consumption on Violence Relative to the Level of Consumption?" (Bye og Rossow, 2008)

Vold og overgrep (helsedirektoratet.no)

Konsekvenser av foreldres alkoholbruk

Foreldres alkoholbruk kan få negative konsekvenser for barna på en lang rekke områder.  Mors alkoholbruk under svangerskapet kan skade det ufødte barnet. Skadenes omfang og type varierer og er avhengig av tidspunktet, alkoholmengden og forhold hos barn og mor. De kan bl.a. vises som konsentrasjons- og lærevansker og hyperaktivitet. Den mest alvorlige tilstanden er føtalt alkoholsyndrom, FAS. Samlebetegnelsen for medfødte alkoholskader er FASD (Fetal alcohol syndrom disorders). Foreldres rusmiddelmisbruk kan svekke omsorgen for, og tilknytningen til, barna. Ungdom som har sett foreldrene hyppig beruset, er mer utsatt for fysisk vold eller trusler om vold, depresjonssymptomer og selvmordstanker og for en negativ relasjon til foreldrene.

Skadelig bruk av rusmidler er ofte del av et større problembilde der psykososiale vansker, sosioøkonomiske faktorer og relasjons-problemer spiller inn og påvirker barna.

Mulige negative konsekvenser av foreldres rusmiddelbruk for barn er ikke utelukkende knyttet til storforbruk eller avhengighet, men også til mindre omfattende bruk. Foreldrenes drikkevaner kan få betydning for barn/unges eget forhold til alkohol.

Et gjennomgående funn er at aksept av alkoholbruk fra foreldres side og alkoholrelaterte liberale holdninger/regler fører til høyere forbruk blant ungdom.

Videre lesing

Barn som pårørende (helsedirektoratet.no)

Hvordan går det med barna når foreldrene drikker? (fhi.no)

Barn av foreldre med psykiske lidelser eller alkoholmisbruk (fhi.no)

Barn i familier med rusmiddelproblemer (forebygging.no)

Foreldres innvirkning på tenåringers alkoholbruk (psykologtidsskriftet.no)

Å være barn eller ungdom i familier med rus og/eller psykisk sykdom (forebygging.no)

Alkohol og arbeidsliv

Arbeidslivet betaler en stor andel av de totale kostnadene knyttet til alkoholbruk i form av blant annet sykefravær, nedsatt arbeidskapasitet, trygd og ulykker. Å skape en konstruktiv alkoholkultur hvor både positive og negative sider ved alkoholbruk blir diskutert, kan være et viktig og helsefremmende bidrag til arbeidsmiljøet. Både tidlig intervensjon og en tydelig rusmiddelpolicy forankret i virksomhetens ledelse har vist god rusmiddelforebyggende effekt. Se avsnittet om Kommunen som arbeidsgiver

Videre lesing

Alkoholrelatert sykefravær blant unge arbeidstakere (fhi.no)

Alkohol og arbeidsliv. En undersøkelse blant norske arbeidstakere (fhi.no)

Bruk av rusmidler, sløvende legemidler og tobakk blant arbeidstakere i utvalgte bransjer i Norge (fhi.no)

Alkohol og sosial ulikhet

En undersøkelse av Larsen og Hansen (2013) viser at årlig forbruk (drikkefrekvens) av alkohol, særlig vin og øl, har en tendens til å øke med utdanning og inntekt, mens det å drikke seg beruset i større grad gjøres av menn i lavere enn i høyere sosiale lag. Dette er et mønster som også til dels gjentar seg for ungdom (jf. HEVAS undersøkelsen). En rekke studier viser en klar sammenheng mellom alkoholrelatert sykdom, dødelighet og lav sosial status. Den sosiale gradienten i alkoholrelatert dødelighet ser også ut til å være sterkere enn den sosiale gradienten i generell dødelighet. Alkohol bidrar særlig til overdødelighet blant unge voksne med lav sosial status.

Videre lesning

Sosial ulikhet i alkoholbruk og alkoholrelatert sykelighet og dødelighet (helsedirektoratet.no)

Høyt utdannede drikker mer (fhi.no)

Helsevaner blant skoleelever (HEVAS) (uib.no)

Tiltak og virkemidler

For å redusere helseskader og sosiale skader av alkoholbruk, er det nødvendig å redusere det generelle forbruket i befolkningen. Selv om stordrikkere er mest utsatt, oppstår de langt fleste skader, voldstilfeller, ulykker og problemer blant det store flertallet som drikker moderat. Derfor er alkoholpolitiske innsatser og andre tiltak rettet mot befolkningsnivået svært viktig, og innsatsen må skje der folk bor - i kommunene.

Kommunen som planmyndighet

Folkehelseloven legger opp til at kommunene skal "tenke helse i alt de gjør". Dette betyr at en forsvarlig alkoholpolitikk bør innlemmes i planlegging og drift i alle kommunens sektorer.

Folkehelseloven gir kommunen ansvar for å føre en politikk som møter de folkehelseutfordringene kommunen har. En oversikt over utfordringer som inkluderer forhold ved alkohol- og rusmiddelsituasjonen i kommunen vil være nyttig i arbeidet med å utforme en lokal og omforent alkohol- og rusmiddelpolitikk. Tiltak for å begrense alkoholrelaterte skader og problemer (fhi.no)

Informasjon og statistikk til nytte i planarbeidet

Diverse rusmiddelstatistikk (fhi.no)

Rusmidler, doping og avhengighet (fhi.no)

Ungdomsskoleelever som har vært beruset (ungdata.no)

Rusmidler i Norge 2016 (fhi.no)

Bruk av tobakk, rusmidler og vanedannende legemidler i Norge – hovedfunn fra SIRUS'

Befolkningsundersøkelse i 2012  (fhi.no)

Bruk av alkohol og cannabis blant ungdom i perioden 1995–2011 (hioa.no, PDF)

ESPAD Report 2015 Results from the European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs

Planlegging av kommunens alkoholpolitikk

( Se også fanen "Regelverk")

Nasjonale mål og strategier og overordnede mål i kommuneplanen kan, sammen med en vurdering av rusmiddelsituasjonen lokalt, brukes som bakgrunn for kommunens mål og strategier på alkohol- og rusmiddelområdet.

Kommunen kan utvikle:

  • overordnede mål for alkohol- og rusmiddelpolitikken
  • mål for ulike innsatsområder
  • resultatmål – en spesifisert beskrivelse av hva kommunen ønsker å oppnå
  • strategier for å nå målene

Kommunen har også plikt til å utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan, jf. alkoholloven § 1-7d. Planen kan stå alene, være del av kommunens rusmiddelpolitiske plan eller forankres i annet planverk. Planen bør behandles i hver kommunestyreperiode. Alkoholloven gir ingen direkte anvisninger på hva planen skal inneholde, men det er anbefalt at den i alle fall angir kommunens alkoholpolitiske mål og  strategier, samt virkemidlene som skal tas i bruk for å nå målene. Videre kan den for eksempel inneholde:

  • Tak på antall salgs- og skjenkesteder
  • Geografiske begrensninger for salg- og skjenking av alkohol, for eksempel skjenkeringer, alkoholfrie soner/lokaler, bevillinger for alkohol over 22 %, mv
  • Skjenketider
  • Generelle vilkår for innvilgelse, for eksempel krav om ordensvakter, aldersgrenser, konsept, fysisk utforming mv.
  • Retningslinjer for saksbehandling; for eksempel krav om å vurdere bruk av vilkår i bevillingsvedtaket for å sikre forsvarlig drift; utføre befaring i forbindelse med søknadsbehandlingen; hvilke hensyn og avveininger skjønnet skal bygge på
  • Videre er adgangen til å stille vilkår et viktig alkoholpolitisk instrument

Mer informasjon om forankring og synliggjøring av alkohol- og rusmiddelpolitikk i kommunens planer finnes her:

Kommunene har et betydelig handlingsrom for å regulere tilgang til alkohol og hvilken type næring det er ønskelig å legge til rette for i kommunen.

Kommunen har også ansvar for kontroll av de salgs- og skjenkebevillingene som utstedes, for å påse at omsetning av alkohol skjer i henhold til regelverk og kommunens egen vilkår. Kommunene har ansvar for kvaliteten på kontrollene, og for at kontrollørene får god nok opplæring. Nye krav om kunnskapsprøve for kontrollører trer i kraft 1.1. 2016.

Til sammen skal kommunen utføre tre ganger så mange kontroller som det er salgs- og skjenkesteder. Hvert bevillingssted skal kontrolleres minst en gang pr. år. Ut over dette skal hvert slags- og skjenkested kontrolleres så ofte som behovet tilsier. Dette innebærer at enkelte salgs- og skjenkesteder der det er fare for avvik, skal ha flere kontroller enn steder der risikoen for brudd er liten.

Det er opp til kommunen å avgjøre:

  • hvem som skal utføre kontrollen
  • hvilke krav settes til kontrollen som gjennomføres
  • hvor mange kontroller skal gjennomføres

Se veileder for salgs- og skjenkekontroll for ytterlige informasjon.

Når kontrollene avdekker overtredelser av alkoholloven, er det også kommunen som bestemmer om det skal sanksjoneres, og eventuelt hvor strengt.

Kommunen som tjenesteutvikler/tilbyder

Alkoholloven er et viktig virkemiddel for å redusere tilgjengeligheten til alkohol, men også i arbeidet med å forebygge vold og skape et trygt uteliv og lokalsamfunn. Kommunene bør derfor stille seg et sentralt spørsmål i utarbeidelsen av sin alkoholpolitikk:

«Hvordan vil vi ha det i kommunen vår?»

Et viktig supplement til de regulatoriske virkemidlene som kommunen har til rådighet er etterspørselsregulerende tiltak der hensikten er å påvirke folks kunnskap og holdninger. Dette kan være undervisning, holdningsskapende arbeid og kunnskapsheving.

Kommunen bør vurdere om det skal skilles mellom tiltak på flere nivåer og for ulike målgrupper. Det kan skilles mellom:

  • tiltak rettet mot hele kommunens befolkning
  • tiltak rettet mot særlig risikoutsatte grupper
  • tiltak rettet mot personer med et problematisk forbruk av rusmidler

Etterspørselsregulerende tiltak kan blant annet gjennomføres i skolen. På oppdrag fra Helsedirektoratet og i samarbeid med Utdanningsdirektoratet har Kompetansesenter rus – region Nord (KoRus-Nord) utarbeidet støttemateriell og en nettside med forslag til læringsaktiviteter:

Tidlig intervensjon

En målsetting for rusmiddelpolitikken er å forbedre tidlig innsats og samhandling. Tidlig intervensjon innebærer å gripe inn så tidlig som mulig når en blir bekymret for et annet menneske. Tidlig hjelp kan forhindre at problemene blir store og vanskeligere å håndtere.

Kunnskapssenteret for helsetjenesten har oppsummert forskning om rusforebygging og tidlig intervensjon i det rusforebyggende arbeidet overfor barn og ungdom:

Helsedirektoratet har i samarbeid med Barne- ungdoms og familiedirektoratet, Politidirektoratet og Utdanningsdirektoratet utviklet en veileder om tidlig intervensjon på rusmiddelområdet. Veilederen tar for seg risikobruk av alle typer rusmidler, men legger hovedvekten på tidlig identifisering av risikobruk av alkohol hos ungdom, gravide, voksne og eldre, samt barn og unge som pårørende eller tredjepart.

For mer om tidlig intervensjon se Tidligintervensjon.no (forebygging.no)

Ansvarlig alkoholhåndtering (AAH)

Ansvarlig alkoholhåndtering er først og fremst helsepolitikk. Det er en satsning som handler om trygghet og folkehelse gjennom lokal forvaltning av alkoholpolitikken. Målet med ansvarlig alkoholhåndtering er å redusere og forebygge overskjenking, skjenking til mindreårige, vold og ordensforstyrrelser, og på den måten bidra til et trygt uteliv.

Ansvarlig alkoholhåndtering legger særlig vekt på samarbeid mellom kommune og politi, samt dialog med og veiledning av bransjen, i tillegg til systematisk opplæring og kvalitet i kontroll og oppfølging av brudd.

For mer informasjon om ansvarlig alkoholhåndtering:

Bistand til kommunen

Kommunen kan få bistand og støtte i sin planlegging av og i sitt arbeid på alkohol- og rusmiddelfeltet hos sin regions Kompetansesenter for Rus (KoRus) og hos Fylkesmannen (fylkesmannen.no).

Aktuelle nettsider

Eksempler

Tidlig intervensjon

Helsedirektoratat og Bufetat har en felles satsing på tidlig intervensjon overfor familier som har problemer med psykisk helse, rusmidler i svangerskapet eller vold i nære relasjoner.  KoRus-Øst koordinerer innsatsen gjennom et opplæringsprogram som er gjennomført i 12 kommuner i Gudbrandsdalen: Tidlig inn - Opplæringsprogrammet "Med barnet i mente" (rus-ost.no).

Planarbeid

Det finnes mange kommunale og interkommunale erfaringer med planlegging og iverksetting av rusmiddelpolitisk handlingsplan. Kommunetorget.no har samlet noen av disse praksiserfaringene som det kan være nyttig å se på.

Ansvarlig alkoholhåndtering

MAKS Uteliv nedre Glomma

Kommunene i Nedre Glomma - Hvaler, Fredrikstad og Sarpsborg – har gjennom det interkommunale samarbeidsforumet, MAKS Uteliv (Myndighet, Ansvarlighet, Kontroll og Samarbeid), etablert et nært og godt samarbeid med politi og utelivsbransje. Målet med MAKS er å utvikle et trygt og hyggelig uteliv gjennom arbeid med Ansvarlig alkoholhåndtering. I MAKS samarbeidet gjennomføres mange ulike tiltak for å redusere og forebygge overskjenking, skjenking til mindreårige, vold og ordensforstyrrelser. Tiltakene har fokus på kompetansebygging, lik praksis i kommunene, forutsigbarhet for bransjen og bedre og mer effektiv kontroll. Et av tiltakene er gjennomføring av samordnede kontroller med politiet og andre statlige myndigheter. Samhandlingsmetoden går ut på å dele informasjon, kompetanse og virkemidler for planlegging og gjennomføring av målrettede kontroller på en kostnadseffektiv måte. Les mer om MAKS Uteliv nedre Glomma på Fredrikstad og Sarpsborg kommuners nettsider. Det er også utgitt en erfaringsbasert hånbok i Ansvarlig alkoholhåndtering for nedre Glomma; «MAKS Uteliv nedre Glomma»

 

Ansvarlig alkoholhåndtering i Nord-Trøndelag

Flere samfunnsaktører i Nord-Trøndelag har de siste årene tatt initiativ til en samordnet innsats for å begrense alkoholens skadevirkninger. Fylkesmannen har fra Helsedirektoratet fått ansvar for å styrke kommunenes kompetanse på forvaltning av alkohollovens bestemmelser. På bakgrunn av dette ble det besluttet å starte et prosjekt, for å styrke innsatsen på ansvarlig alkoholhåndtering i Nord-Trøndelag.

 

Trivelig uteliv Romerike

Prosjektet Trivelig uteliv Romerike ble igangsatt våren 2012 for å sikre et trygt og trivelig uteliv i Skedsmo og Ullensaker kommune. Det ble etablert en samarbeidsgruppe bestående av politi, Ullensaker og Skedsmo kommune, skjenkekontrollører og bransjen. Sammen skal man jobbe for å styrke arbeidet med overholdelse av alkoholloven og redusere rusrelatert vold i tilknyting til sentrumsområder.

Regelverk

Alkoholloven

Statens og kommunenes ansvarsområder reguleres av alkoholloven (lovdata.no)  med tilhørende forskrifter. Dette omfatter innførsel til, utførsel fra og omsetning av alkoholholdig drikk i Norge, samt forhold i tilknytning til slik aktivitet. Videre inneholder loven og forskriftene bestemmelser om anvendelse av alkohol i visse sammenhenger og særlige påbud og forbud knyttet til alkoholholdig drikk.

Alkohollovens formål er i størst mulig utstrekning å begrense de samfunnsmessige og individuelle skadene som alkoholbruk kan medføre, hovedsakelig gjennom å begrense tilgjengeligheten og forbruket av alkoholholdig drikk. Dette gjøres ved ulike former for regulering, bl.a. av antall skjenkesteder og utsalgssteder gjennom bevillingssystemet, salgs- og skjenketider, bestemte påbud og forbud og ved hjelp av lovbestemte aldersgrenser.

Alkoholloven gir kommunene stor frihet til å utforme egen alkoholpolitikk, tilpasset politisk overbevisning, lokale forhold og utfordringer, samt stor grad av skjønn ved innvilgelse, utførelse av kontroller, inndragning mv. På den annen side er det kommunenes ansvar å:

      • utarbeide en alkoholpolitisk plan
      • utføre kontroll med utøvelsen av salgs- og skjenkebevillinger
      • sikre at søkere om bevilling oppfyller lovens krav
      • veilede bevillingshavere i alkoholloven
      • sanksjonere mot brudd på alkoholloven

Sist faglig oppdatert: 6. juli 2017