Veiledningen og anbefalingene i kapittelet Helse- og livskvalitetseffekter i samfunnsøkonomiske analyser gjelder de tilfeller der det i henhold til utredningsinstruksen er krav om at i) det skal gjennomføres samfunnsøkonomiske analyser av tiltak, og ii) at virkninger på helse og/eller livskvalitet skal inkluderes i analysene. Anbefalingene gjelder dermed tiltak i de fleste samfunnssektorer, men ikke tiltak i helsetjenesten som i henhold til Meld. St. 34 (2015–2016) og Meld. St. 38 (2020–2021) skal gjøres i et utvidet helsetjenesteperspektiv, og ikke i et samfunnsperspektiv.
Et samfunnsperspektiv versus et såkalt utvidet helsetjenesteperspektiv
Hensikten med at analyser av tiltak i helsetjenesten skal gjøres i et såkalt utvidet helsetjenesteperspektiv er å unngå fordelingsvirkninger og prioriteringer som ikke er i samsvar med verdigrunnlaget Meld. St. 34 (2015–2016) og Meld. St. 38 (2020–2021) er basert på. I et utvidet helsetjenesteperspektiv skal ressursbruk i helsetjenesten inngå og noe ressursbruk utenfor helsetjenesten. Ressursbruk som ikke tas med er effekter på fremtidig produktivitet (arbeidsdeltagelse) eller fremtidig forbruk av offentlige tjenester (f.eks. pleie og omsorgstjenester) og mottak av stønader eller pensjoner, som konsekvenser av helsehjelp. Dette tillegges dermed ikke vekt i prioriteringsbeslutninger i helsetjenesten. I analyser som gjøres i et samfunnsperspektiv er all ressursbruk i samfunnet relevant, og fordelingsvirkninger kartlegges i tillegg til effektivitetsvirkninger for å gjøre det mulig for beslutningstaker å ta hensyn til slike virkninger og eventuelt også å kunne utrede og gjennomføre kompenserende tiltak for grupper som kommer dårlig ut ved iverksettelse av tiltak.
Anvendelsesområdet er folkehelsetiltak rettet mot «en ellers frisk befolkning»
Anbefalingene som gis i den foreliggende temaveilederen tar utgangspunkt i høringsutgaven til veilederen Helseeffekter i samfunnsøkonomiske analyser (Helsedirektoratet, 2018) og høringsutgaven til veilederen Vurderinger av virkninger på folkehelsen og helseeffekter i samfunnsøkonomiske analyser (Helsedirektoratet, 2021).
Høringene tilsier at vi i den foreliggende temaveilederen vil tydeliggjøre at veilederens anvendelsesområde er i forbindelse med analyser av tiltak i et samfunnsperspektiv, ikke av tiltak i det utvidete helsetjenesteperspektivet, slik dette er definert i Meld. St. 34 (2015–2016) og Meld. St. 38 (2020–2021). Det betyr at den gjelder folkehelsetiltak/forebygging som er rettet mot «en ellers frisk befolkning» og at tiltakene er av typen ex ante, dvs. at de iverksettes før en eventuell hendelse med et eventuelt helse- og/eller livskvalitetstap har funnet sted. Betegnelsen «en ellers frisk befolkning» er hentet fra Meld. St. 34 (2015–2016) der denne vurderer i hvilke tilfeller det blir riktig å anvende et samfunnsperspektiv på analyser av tiltak som berører liv og helse. At hendelsen er ex ante, og dermed usikker og statistisk, blir i NOU 2012:16 fremhevet som en sentral forutsetning for å kunne inkludere liv og helse i samfunnsøkonomiske analyser. Vi snakker her om hendelser med en anslått risiko som vanligvis er forholdsvis liten for hvert enkelt individ i målgruppen. Og om bruk av statistiske helseenheter i analysene, for eksempel statistiske liv som er gitt en økonomisk verdi i Finansdepartementet sitt rundskriv R-109/21. Tiltak innenfor helsetjenesten kan også innbefattes, eksempelvis vaksinasjonsprogrammer.
Pragmatiske og foreløpige anbefalinger
I større grad enn tidligere vil vi også tydeliggjøre at anbefalingene er basert på stor usikkerhet, både teoretisk og empirisk, og at anbefalingene vi kommer med dermed er både pragmatiske og foreløpige. Usikkerheten gjelder både hvordan vi kan måle virkninger på helse- og livskvalitet ved ulike helseenheter, og hvordan vi kan gi slike virkninger/helseenheter en økonomisk verdsetting. Slik usikkerhet er oppsummert i vedlegg 3 med tittel Utvalgte uavklarte metodiske spørsmål. Dette vedlegget er ment å gi en spore til videre metodisk arbeid for i senere utgaver av temaveilederen å kunne komme med mindre usikre anbefalinger og dermed bidra til enda bedre samfunnsøkonomiske analyser av tiltak som berører helse og livskvalitet.
Hensikten med anbefalingene som gis i denne temaveilederen er å supplere Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (DFØ 2023) og Finansdepartementet sitt rundskriv R-109/21 om samfunnsøkonomiske analyser (FIN 2021) slik at helse- og livskvalitetseffekter blir inkludert på en mest mulig presis og konsistent måte i analysene på tvers av sektorer. Det presiseres at anbefalinger i temaveilederen i all hovedsak tar utgangspunkt i FINs rundskriv og DFØs veileder. DFØs veileder deler den samfunnsøkonomiske analysen inn i åtte arbeidsfaser. Det er hovedsakelig arbeidsfase 4 der virkninger skal tallfestes og verdsettes som det i kapittelet Helse- og livskvalitetseffekter i samfunnsøkonomiske analyser gis anbefalinger om. Men også de andre arbeidsfasene berøres og momentlisten i kapittelet Utredning av virkninger for helse og livskvalitet kan for eksempel gi nyttige bidrag til arbeidsfase 3 der det skal identifiseres virkninger og arbeidsfase 7 der fordelingsvirkninger skal beskrives. I de tilfeller anbefalingene går lenger enn disse førende sektorovergripende dokumentene gir grunnlag for er dette presisert og forklart/utdypet i vedlegg. En annen viktig hensikt er å sikre at analysene blir mer relevant som beslutningsgrunnlag i tilfeller der det for eksempel oppstår målkonflikter mellom sektormål og overordnede/sektorovergripende politiske mål på folkehelseområdet (jf. DFØs veileders arbeidsfase 1), og tilfeller der tiltak reiser mulige prinsipielle spørsmål som er relevante for befolkningens helse og livskvalitet (jf. anbefalinger om problemet og mål i kapittel 2, DFØs veileders arbeidsfase 2).
Referanser
DFØ (2023). Veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Oslo: Direktoratet for forvaltning og økonomistyring. Hentet fra: https://dfo.no/fagomrader/utredning-og-analyse-av-statlige-tiltak/samfunnsokonomiske-analyser/veileder-i-samfunnsokonomiske-analyser
FIN (2021) Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. Rundskriv R-109/21. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fin/vedlegg/okstyring/rundskriv/faste/r_109_2021.pdf
Helsedirektoratet (2018) Helseeffekter i samfunnsøkonomiske analyser – Veileder. Høringsutgave (avpublisert 29.05.2024)
Helsedirektoratet (2021) Vurdering av virkninger på folkehelsen og helseeffekter i samfunnsøkonomiske analyse – Sektorveileder til Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen). Høringsutgave (avpublisert 29.05.2024)
Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste – Melding om prioritering. Helse- og omsorgsdepartementet 2016. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-34-20152016/id2502758/
Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet – Prioritering i helse og omsorgstjenesten. Helse- og omsorgsdepartementet 2021. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-38-20202021/id2862026/
NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2012-16/id700821/