4. Folkehelsetiltak

Hva mener loven med tiltaksplikt og nødvendige tiltak?

Folkehelseloven § 7 første ledd stadfester at kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte folkehelseutfordringene i kommunen og tiltak skal komme som konsekvens av utfordringsbildet beskrevet i oversiktsdokumentet (§ 5). Med nødvendige tar lovgiverutgangspunkt i hva den enkelte kommune har behov for. Hvilke tiltak som iverksettes og omfanget må være et resultat av den enkelte kommunes behov.

Kommunens tiltaksplikt innebærer at kommunen skal iverksette tiltak på de områder med størst folkehelseutfordringer. Tiltakene må sees i lys av rammen de arbeider innenfor, deriblant den økonomiske og personellmessige situasjonen. Det er kommuneorganisasjonen som må vurdere om iverksetting av tiltak er forenlig ut i fra kommunens situasjon (Prp. 90 L (2010–2011)).

Hva er kunnskapsbaserte tiltak?

Det kommunale folkehelsearbeidet skal være systematisk og kunnskapsbasert. Med kunnskapsbasert henviser lovgiver til at arbeidet bygger på faglig anerkjente metoder. Folkehelsearbeidet skal bygge på kunnskap om de faktiske ressurser og folkehelseutfordringer lokalt. Dette innebærer at oversiktsarbeidet og kommunens fireårige oversiktsdokument er en forutsetning for det øvrige lokale folkehelsearbeidet. Dette fritar imidlertid ikke kommuner fra ansvaret om å møte utfordringene med iverksetting av handling, jf. føre-var-prinsippet. Dette innebærer at det skal være målene som styrer tiltakene og ikke motsatt. Helsedirektoratets veiledning vil være knyttet til tiltak og eventuelt prioriteringsverktøy og ikke til selve prioriteringen. Det legges ikke opp til at nasjonale normeringer skal gi grunnlag for hva kommunene skal prioritere av tiltak. Prioriteringene skal ta utgangspunkt i lokale utfordringer.

Iverksetting av folkehelsetiltak er en forutsetning for å oppfylle formålet med folkehelseloven, jamfør § 1 (lovdata.no).

Rådmannen er ansvarlig for at tiltak iverksettes

Med folkehelseloven ble ansvaret for folkehelsearbeidet løftet ut fra helsesektoren i kommunen og over til kommuneorganisasjonen, i praksis til administrasjonssjefen/rådmannen. Det er rådmannen som har ansvaret for å iverksette kommunens vedtatte politikk og derigjennom folkehelsepolitikken. Kunnskapsgrunnlaget skal være en del av utgangspunktet for arbeidet med kommunal planstrategi. Alle sektorer har ansvar for iverksetting av folkehelsetiltak, men det er administrasjonssjefen/rådmannen som har det overordnede ansvaret.

Iverksetting av folkehelsetiltak som respons på kommunens folkehelseutfordringer

Hvilken del av – eller sektor – i kommunen som gjennomfører tiltak, vil variere avhengig av utfordringsbildet og prioriteringene kommunen har gjort. Ofte vil flere sektorer iverksette ulike tiltak som respons på samme folkehelseutfordring. Tiltak for å bedre levekår for barn i lavinntektsfamilier kan være eksempel på dette. Her kan oppvekstsektor, helsesektor, byutviklingssektor, kultursektor med flere bidra på tiltakssiden.

Folkehelsetiltak kan iverksettes som svar på kommunens utfordringsbilde eller som oppfølging av kommunale planer.

Kommunens folkehelsetiltak kan iverksettes både som en direkte oppfølging av utfordringene som er identifisert og de kan utløses etter en videre håndtering i kommunale plan- og beslutningsprosesser. Det er imidlertid ikke en forutsetning at folkehelseutfordringen er planforankret for at den skal utløse tiltaksplikten. Samtidig er det viktig å fremheve at det ikke er tilstrekkelig med planer dersom de ikke resulterer i handling.

Stats- og fylkeskommunalt forankrede virksomheter, samt frivillige og private aktører, har også virkemidler som kan påvirke helseatferd og endre status for helserisiko. Dette er nødvendig å ta med seg inn i arbeidet med folkehelsetiltak. Kommunens arbeid med utforming av mål, strategier og tiltak bør identifisere og vurdere aktuelle samarbeidspartnere i og utenfor kommunen.

Kommunens ansvar for alt arbeid må vurderes ut ifra de rammer kommunen arbeider innenfor, herunder kapasitet og ressurssituasjon. Dette kan inkludere en vurdering av hva slags konsekvenser ulike tiltak kan få på kort og lang sikt. Kommunen må prioritere både hvilke utfordringer som krever raskest tiltak og hvilke tiltak som gir størst effekt på utfordringen, herunder «nødvendige tiltak». Her vil lokalt skjønn og politiske prioriteringer veie tungt. Kommunens ansvar er knyttet til at kommunen har oversikt over utfordrinutfordringsbildet og arbeider systematisk og langsiktig med å møte disse, jf. folkehelseloven §§ 5 og 6. Tiltaksplikten og prioriteringen skal vurderes i henhold til at folkehelsearbeidet skal skje på en forsvarlig måte, jf. § 1. Det kan være situasjoner der det er forsvarlig ut fra en ressurssituasjon å velge å utsette iverksettelsen av et tiltak av bestemte utfordringer. Imidlertid er det utenfor lovgivers intensjon å se totalt bort fra enkelte utfordringer. Dette innebærer at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter må prioritere både mellom tiltak og tjenester i en gitt tidsperiode, samt foreta en prioritering av tiltak over tid.

Folkehelseloven § 7, andre ledd omhandler kommunens ansvar for helseopplysning som del av arbeidet med å iverksette folkehelsetiltak: «Kommunen skal gi informasjon, råd og veiledning om hva den enkelte selv og befolkningen kan gjøre for å fremme helse og forebygge sykdom». Helseopplysning er et pedagogisk virkemiddel overfor enkeltpersoner, grupper i befolkningen eller hele befolkningen for å fremme helse og forebygge sykdom.

Forventningen til kommunen innebærer å formidle kunnskap om faktorer som påvirker helsen, samt å drive bevisstgjørende og holdningsskapende arbeid. Intensjonen er å endre atferd. Til grunn for bestemmelsen ligger også idéen om at befolkningen har rett på informasjon om faktorer som påvirker helse.

Kommunene kan drive helseopplysning på ulike måter. Lovgiver stiller ingen krav om spesifikke metoder, arenaer eller liknende, men bemerker at helseopplysning ikke er en oppgave for helsetjenesten alene. Kommunen bør søke samarbeid med frivillig sektor, andre myndigheter og aktører.

Lovgiver er tydelig på at helseopplysning omfatter mer enn enveisformidling. Helseopplysning er også kommunikasjon basert på gjensidig forståelse, involvering og deltakelse, jf. prinsippet om medvirkning. Dette er også i tråd med utviklingen av folkehelsearbeidet der en har gått fra vektlegging av opplysningsarbeid og planlagt påvirkning av atferd over mot dialog, medvirkning og mobilisering.

Eksempler på hvordan kommunen kan drive helseopplysning:

• Gjennom forebyggende helsetjenester som helsestasjon, helsetjenester i skoler, fastlege, frisklivssentral mv. (jf. helse- og omsorgstjenesteloven). Metoder kan være direkte kommunikasjon, skriftlig materiell, sosiale medier og kampanjer (for eksempel følge opp initiativ fra nasjonale helsemyndigheter).
• Gjennom samarbeid med frivillige organisasjoner som gir helseinformasjon til grupper i befolkningen.
• Gjennom samarbeid med andre myndigheter/aktører som politiet og NAV om informasjon til (grupper i) befolkningen om faktorer som påvirker helse.

Kommunen bør være oppmerksom på at det er sosiale forskjeller i hvem som finner, forstår, vurderer og aktivt forholder seg til helseinformasjon. Det er også ulike barrierer som bidrar til at informasjonen ikke når enkelte befolkningsgrupper, som kulturelle, språklige og andre subjektive forhold (eksempelvis tidligere mestringserfaring). Denne kunnskapen bør legges til grunn ved utforming og tilpasning av informasjon til ulike målgrupper, valg av arenaer, kanaler osv.

Lovgiver har ikke utformet en egen tekst om evaluering av tiltak. Likevel velger veilederen å ta dette opp som tema. Evaluering av tiltakene er anbefalt for å kunne vurdere status og veien videre.

Folkehelseinstituttet har opprettet et eget senter for evaluering av folkehelsetiltak. Senteret ble åpnet i 2018 og har mye informasjon om evaluering og hvordan komme i gang og gjennomføre evaluering av folkehelsetiltak.

Senter for evaluering av folkehelsetiltak (fhi.no)

Hvordan planlegge og gjennomføre evaluering av folkehelsetiltak (fhi.no)