Du benytter en nettleser vi ikke støtter. Se informasjon om nettlesere

Kapittel 4.2Utdyping av sentrale utfordringer for samhandling

Overlappende lov- og regelverk i kommunenes forebyggende ansvar

Kommunens ansvar for forebygging rettet mot barn og unge er nedfelt i flere sektorlover med ulike formål som legger føringer på hvordan de kommunale tjenestene skal jobbe med forebygging. Sektorlovene er utarbeidet innenfor ulike fagområder, eller «logikker», og regelverkene har ikke vært gjenstand for en helhetlig harmonisering. Det medfører at flere av sektorlovene til dels har overlappende målgrupper og formål, samtidig som forståelsen av utfordringsbildet og forebyggingsbegrepet varierer på tvers av sektorer og tjenester, det vil si hva som skal forebygges og hvordan.

Med overlappende regelverk og tilhørende uklare roller og uklar ansvarsplassering på tvers av sektorene, er det en risiko for at statlige etater utvikler ulike og til dels overlappende tiltak, modeller og pedagogiske virkemidler rettet mot kommunens forebyggende tjenester. Blant annet kan koordinatorfunksjoner som SLT-koordinator, BTI-koordinator og folkehelsekoordinatorer ha overlappende oppgaver. Vi viser ellers til vedlegg 1 som gir en oversikt over en rekke etablerte strukturer for samarbeid.

Det kan være utfordrende for kommunene å organisere det forebyggende arbeidet slik at det treffer behovene til barn og unge i kommunen med utgangspunkt i ulike i lovverk og ulike sektorlogikker. Sektorisering bidrar i en del tilfeller til uklare roller og ansvarsplassering, som medfører en risiko for at viktige behov for forebyggende tjenester ikke dekkes, og for at helheten og sammenhengen i det forebyggende tjenestetilbudet glipper. Det er behov for å klargjøre hva forebygging av rusmiddelbruk skal være på tvers av sektorer, og hvilket ansvar som ligger hvor.

Definisjonen av rusmiddelutfordringer i barnevernloven versus helse- og omsorgstjenesteloven er et eksempel på hvordan den samme utfordring forstås på ulike måter i ulike lovverk. I barnevernsloven er rusmiddelutfordringer hos barn og unge definert som et alvorlig atferdsproblem, og i helse- og omsorgstjenesteloven er det et helseproblem. I praksis utløser det ulike forløp for barna avhengig av hvilken tjeneste/sektor de fanges opp av dersom de står i fare for å utvikle et rusmiddelproblem (mer om dette under utfordringen «hvordan fange opp de mest sårbare barna» i NOU 2024: 23)[1].

Eksempel på konsekvenser av overlapp og uklar ansvarsplassering for kommunens organisering av det forebyggende arbeidet

Bestemmelsene som pålegger kommunen å vedta en plan for kommunens arbeid med forebygging av omsorgssvikt og atferdsvansker, er hjemlet i barnevernsloven § 15-1 andre ledd. Det meste av arbeidet med å forebygge omsorgssvikt og atferdsvansker skjer imidlertid i andre sektorer enn barnevernet – som skole, helse med flere. Barnevernsloven § 15-1 har dermed i praksis en betydning for flere sektorer som styres av andre sektorlover. Bestemmelsen om kommunens forebyggende plan overlapper også delvis med folkehelselovens bestemmelser om oversikt over befolkningens helsetilstand og påvirkningsfaktorer og krav til å iverksette nødvendige tiltak for å imøtekomme disse, både når det gjelder formål og metodikk.

Ifølge andre delrapport fra følgeevalueringen av Barnevernsreformen, der tidlig innsats etter barnevernsloven § 1-10 og forebygging etter barnevernsloven § 15-1 er tema, strever kommunene med å forstå bestemmelsene og hva den forebyggende planen etter barnevernsloven § 15-1 skal være i forhold til andre lovpålagte planer, som for eksempel folkehelseplan. Evalueringen viser også at forståelsen/definisjonen av begrepene forebygging og tidlig innsats varierer mellom tjenestene i kommunen. Sektorisering og ulike forståelser av forebyggingsbegrepet på tvers av tjenester fremheves som viktige barrierer for det forebyggende arbeidet, og samarbeid og felles forståelse som suksessfaktorer. Rapporten understreker viktigheten av at kommunale tjenester samarbeider på lokalt nivå, og at relevante sektorer på nasjonalt nivå samarbeider i arbeidet med å veilede kommunene i det forebyggende arbeidet[2].

Utilsiktet variasjon i kommunenes rusforebyggende innsats

Kommunene kan organisere og utforme tjenestetilbudet slik de selv mener er best i egen kommune, innenfor de rammene som rettsregler, øvrige rammebetingelser og kommuneøkonomi mv. gir. Det er hensiktsmessig at kommunene kan prioritere ressursene mot lokale utfordringer. Samtidig kan dette føre til utilsiktede variasjoner i tilbud og tilgjengelighet mellom kommuner når det gjelder den rusforebyggende innsatsen.

Ulik organisering i kommunene kan også være utfordrende for samordning og samhandling over forvaltningsnivåer, fordi statlige eller fylkeskommunale tjenester må samhandle på ulike måter med ulike kommuner når det er variasjon i hvilke tjenester kommunene har. Én modell for samordning og samhandling som fungerer godt i en kommune er ikke nødvendigvis overførbar til en annen kommune. Det kan være ressurskrevende når samhandlingsmodellene er ulike i kommunene.

Kommunenes ansvar etter alkoholloven er sentrale virkemidler på alkoholområdet. Statsforvalteren skal i samarbeid med relevante kompetansemiljø, tilby kommunene opplæring og veiledning i forståelsen av alkoholloven, med særlig vekt på bevillingssystemet. Helsedirektoratet kjenner til at veiledning til kommunene varierer regionalt, av flere årsaker, blant annet kapasitet, noe som kan føre til utilsiktet variasjon i kommunenes forvaltning på området. Det er derfor behov for å understøtte kommunene bedre i sammenhengen, noe som kan fremme rusforebygging blant barn og unge.

Utsatte barn og unge fanges ikke opp tidlig nok og får ikke tilstrekkelig hjelp

Til tross for at de fleste er omforent om at samarbeid er viktig, viser det seg likevel at dette er vanskelig å få til i praksis. Blant annet peker Fafo-rapporten 2020:02 Trøbbel i grenseflatene - Samordnet innsats for utsatte barn og unge på at mens velferdsstatens tjenester bidrar til gode oppvekstsvilkår for de fleste, ser det ut til at tjenesteapparatet ikke alltid når fram når den enkeltes utfordringer er mer sammensatte. Ansvar skyves mellom tjenester, informasjon glipper, og ingen tar ansvar for helheten eller koordineringen av tjenestene. Rapporten viser at behovet for samordning blir særlig tydelig i grenseflatene mellom tjenestene.

Mange barn og unge i høyrisikogrupper har ofte sammensatte utfordringer med behov for hjelp fra flere tjenester, som barnevern, helsetjenester, skole og NAV. Utfordringene til disse barna handler gjerne om mer enn bare rus, og én tjeneste dekker ikke hjelpebehovene alene. Med dagens organisering og tilbud klarer ikke hjelpetjenestene å fange opp barn med rusproblematikk godt nok og tidlig nok, eller barna kan bli kasteballer i systemet. Tjenestene er i mange tilfeller ikke tilstrekkelig koordinerte, og med sammensatte utfordringer blir det uklart hvem som har hovedansvar for barna.

Sektorisering er en barriere for samhandling i oppfølgingen av de mest utsatte barna. De ulike tjenestene styres av ulike lovverk med ulike formål og forløp for barn knyttet til kategorier og diagnoser. For eksempel har både barnevernet og helsetjenesten et ansvar for å hjelpe barn med utfordringer knyttet til rus, men tjenestene er styrt av ulike lovverk med ulik inngang til rus (se utfordring 4.2.1 om overlappende lov- og regelverk). Ifølge barnevernsinstitusjonsutvalget[3] fremstår det i dag vilkårlig om barn får hjelp fra barnevernet eller helsetjenesten dersom de bruker rusmidler. Dersom et barn i 15 -16 års-alderen som bruker alkohol, cannabis eller andre illegale rusmidler tar kontakt med fastlege eller helsesykepleier, kan de bli henvist til BUP. Hvis det samme barnet kommer i kontakt med politiet eller utekontakten og barnevernet blir informert, kan barnet få tilbud om plass på en barnevernsinstitusjon[4]. En del barn med sammensatte utfordringer vil i tillegg ikke alltid passe inn i kategoriene og forløpene i tjenestene, og deres behov blir ikke ivaretatt. Det er en risiko for at problemene eskalerer fordi hjelpen barna trenger ikke eksisterer, eller at ansvaret glipper i overgangen mellom tjenestene (jfr. Rapport fra Helsetilsynet 3/2023)[5].

Det er behov for en tydeliggjøring av regelverket og ansvarsfordelingen mellom de ulike etatene slik at barna får tidlig, rask og tilstrekkelig helhetlig hjelp[6]. Tjenestene må i større grad koordinere seg og samhandle med barnets behov i sentrum. FNs barnekomité påpeker at samordning mellom sektorer er grunnleggende for å ivareta barns rettigheter. 

Særlig om ansvar for bekymringssamtaler ved rusmiddelbruk

Det er i dag flere tjenester som har i sitt mandat at de kan tilby samtale ved behov knyttet til rus og bruk av rusmidler. Det er grunn til å løfte på tvers av etater hvilke aktører som bør ha ansvar for å samtale med barn og unge som bruker illegale rusmidler.

Politiet har som et forebyggende virkemiddel adgang til å innkalle barn og foresatte til en bekymringssamtale etter politiloven § 13. Denne adgangen er knyttet til bekymring for straffbare handlinger, noe som vil kunne omfatte bruk av illegale rusmidler eller andre forhold knyttet til narkotika.

I nasjonal retningslinje for politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet er det gitt en omtale av bekymringssamtalen. Det fremheves at det i hvert enkelt tilfelle må foretas en konkret vurdering av hvorvidt det er aktuelt å gjennomføre en bekymringssamtale overfor den unge. Dette vil være særlig relevant når rus vurderes som en del av et utfordringsbilde som omfatter annen type kriminalitet. Dersom bekymringen rundt barnet kun vurderes å være knyttet til bruk av rusmidler bør det vurderes nøye hvorvidt bekymringssamtale i regi av politiet er riktig virkemiddel. I slike tilfeller vil det være aktuelt for politiet, etter samtykke, å formidle kontakt med eksempelvis kommunale hjelpetiltak for samtale og for å få hjelp.

Ulik problemforståelse av rusmiddelbruk på tvers av sektorer og fag

Bruk av rusmidler er for mange uproblematisk, men noen får problemer[7]. Det er ikke et skarpt skille mellom bruk og problembruk. Rusens sosiale funksjon og kilde både til glede og skade, innebærer at rusmiddelbruk er sammenvevd med normative og ideologiske oppfatninger av hva som er akseptabel, og hva som er uønsket atferd[8]. Slik oppdragets tverrsektorielle innretning belyser, er det videre aktører fra mange ulike fagfelt som kommer i kontakt med rusmiddelbruk og som må gjøre vurderinger av når og på hvilken måte rusmiddelbruk utgjør et problem. Ulik forståelse av forebygging og prioritering av dette, vil gi varierende innsats og tildeling av ressurser på området. Flere forhold kan knyttes til at det ikke er en entydig problemforståelse av rusmiddelbruk i alle sammenhenger.

Fag og politikk på rusfeltet har utviklet seg ut fra flere perspektiver. Rusfeltet er i dag forankret i flere fagfelt og vitenskaper, med kunnskapstilfang fra blant annet medisin, psykologi, sosiologi, filosofi og økonomi[9]. Ikke noe fagfelt alene kan sies å favne helheten[10]. Også som fagperson vil det være menneskelig å lene seg mer mot forklaringer som har opphav i eller er i overensstemmelse med eget fagfelt.

Forskjellige fagfelt berøres av rusmiddelbruk på ulike måter og i varierende grad. Flere sektorer har ansvar og virkemidler på rusfeltet og for personer som berøres av rusmiddelbruk, jf. de etatsvise beskrivelsene over. Aktører vil ha ulike erfaringer med og opplevelser av hvordan rusmidler kan utgjøre et problem, blant annet ut fra totalbelastningen og hvilke negative konsekvenser de kommer i kontakt med. Rusmiddelbruk kan blant annet forstås som et atferdsproblem, et helseproblem og et kriminalitetsproblem. Dette vil videre ha konsekvenser for hvilke virkemidler man vurderer som best egnet – for eksempel tiltak i barnevernet, behandling i helse- og omsorgstjenesten, eller håndtering i straffesakssporet. Kompleksiteten forsterkes av at flere forståelser og forklaringer kan være meningsfulle og legitime på samme tid.

Rusmiddelbruk har både en juridisk og en normativ side. Alkoholbruk er det mest brukte rusmiddelet i Norge og har vært det i lang tid. Alkohol er i dag et lovlig rusmiddel, men har også vært forbudt, blant annet under og i kjølvannet av 1. verdenskrig («forbudstida»)[11]. Selv om en stor del av befolkning har brukt og bruker alkohol, har det alltid vært bevissthet og oppmerksomhet om skadene alkohol kan medføre, og avholdsbevegelsen har vært en aktiv pådriver og hatt stor innvirkning på alkoholpolitikken historisk[12]. Regulering av alkohol har derfor også lange historiske røtter i Norge, og i dag er vi et av landene i Europa med mest restriktiv regulering[13]. Fordi alkoholbruk er forbundet med risiko for skader og andre negative konsekvenser samtidig som det har en sentral sosial og kulturell plass, er det ulike normative oppfatninger knyttet til alkoholbruk.

En del substanser med ruspotensiale er forbudt. Narkotikaforskriften fastsetter hva som er narkotika og oppdateres løpende[14]. Hvilke rusmidler som er illegale er dermed kontinuerlig til vurdering. At et rusmiddel er forbudt, er i seg selv uttrykk for at bruken er uønsket av samfunnet. Samtidig er det stor variasjon mellom de ulike illegale rusmidlene med tanke på potensiale for skade, blant annet på helse. Narkotika som et samlebegrep for ulike substanser, først og fremst med det til felles at de er definert som illegale, kan tilsløre nyanser som kan være viktige for å vurdere om og hvordan rusmiddelbruk i sammenhengen er et problem.

Rusmiddelbruk er forbundet med stigma. Stigmatisering av enkeltpersoner kan anses som skyggesiden av det som omtales som «signaleffekten» av straffeforbud, som rammer den enkeltes egen bruk og innehav av narkotika[15], fordi straff er samfunnets sterkeste anordning for å fordømme en handling. Et sentralt bakteppe for Solberg-regjeringens forslag til rusreform var en erkjennelse av at straffeforfølgning av bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting[16]. Foruten å påvirke forståelsen av rusmiddelbruk, kan stigma ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging[17]. En ny rapport fra Norges institusjon for menneskerettigheter viser også at personer med rusmiddelavhengighet opplever stigma og diskriminering i møte med det offentlige[18].

Rusmiddelbruk medfører skader for brukeren selv, for tredjeparter og for samfunnet. Noen skader er det lett å enes om at burde forebygges, mens andre skader kan det være mer uenighet om samfunnet burde bruke sine ressurser på å rette innsats mot. Konsekvenser som rammer personen som bruker rusmidler kan være gjenstand for ulike oppfatninger av hvor langt individets frihet til å påføre seg selv skade strekker seg. Samtidig kan skader som rammer brukeren også ha konsekvenser for tredjeparter og samfunnet i bredt.

Det er varierende og manglende kunnskap om konsekvenser av rusmiddelbruk og om virksomme tiltak. For alkohol er det ingen sikker trygg nedre grense for når bruk innebærer risiko for helseskader. Ulike illegale stoffer har ulike helsemessige og sosiale konsekvenser[19]. Vi mangler også en del kunnskap om hva som er virksomme rusmiddelforebyggende tiltak (se nærmere drøfting under utfordringen om effektevaluering av rusforebyggende tiltak).

Samfunnets forståelse av rusmiddelbruk er i utvikling og endring. Politisk ble alkohol etablert som et tema i Norge utover 1800-tallet[20], og narkotika fra 1960-årene. Alkohol er i dag lovlig, men strengt regulert, og et flertall av voksne drikker alkohol. Selv om alkoholpolitikken i noen grad har vært preget av liberaliseringer siste par tiår[21], er det bred politisk enighet om å videreføre en restriktiv alkoholpolitikk i Norge.

Narkotikafeltet er mer i bevegelse. Fra starten av 1960-årene til slutten av 1980-årene ble «narkotikaproblemet» forstått på ulike måter[22]. I begynnelsen av perioden ble det primært formulert som et medisinsk problem. Fra slutten av 1960-årene ble det forstått primært som et sosialt problem, forårsaket av endringer i samfunnet, mens det fra slutten av 1970-årene og til slutten av 1980-årene var et problem der kontroll utgjorde det viktigste virkemidlet. I dag ses en tydeligere helsedreining på feltet og i diskursen om illegale rusmidler[23].

Drøftingen over anskueliggjør at det kan være utfordrende å enes om en felles problemforståelse av rusmiddelbruk. Konteksten barn og unge kan imidlertid være forenende i noen grad. For barn og unge er det en tydeligere felles forståelse av at bruk av rusmidler er uønsket fordi denne gruppen er mer utsatt for negative konsekvenser av eget og andres rusmiddelbruk. For aktører fra forskjellige sektorer og fagfelt kan rusmiddelbruk hos barn og unge eller i deres nærmiljø derfor være en risikofaktor som påkaller oppmerksomhet eller innsats. Samtidig vil det ofte være nødvendig med godt faglig skjønn for å vurdere om, og hvilken, innsats som bør settes inn. Denne vurderingen kommer spesielt på spissen for barn og unge med sammensatte utfordringer eller opphopning av risikofaktorer som dårlige levekår. Et godt faglig skjønn kan også innebære at en ungdoms rusmiddelbruk ikke er det mest hensiktsmessige å ta tak i først eller fremst.

Manglende helhetlig samordning av statlig tverrsektoriell styring på rusfeltet

Helse- og omsorgsdepartementet har som tidligere beskrevet koordinerende ansvar på rusfeltet på departementsnivå, samtidig som flere statlige etater har delansvar for å forebygge bruk av rusmidler blant barn, og for å fange opp og gi barn som står i fare for å utvikle rusmiddelproblemer god nok hjelp til rett tid. Selv om det tverrsektorielle perspektivet ofte er tematisert i sektorenes innsatser mot kommunen, er virkemidlene i hovedsak forankret i og innrettet mot egen sektor. Disse tilnærmingene retter seg dermed ikke mot de mer grunnleggende og systemiske årsaksforholdene som oppretteholder samordningsutfordringene i kommunene og tjenestene. En sterkt sektorisert offentlig forvaltning på statlig nivå, forplanter seg nedover i forvaltningsnivåene og gjør det krevende å etablere og opprettholde en helhetstenkende praksis der barnets behov settes i sentrum for rusmiddelforebyggende tiltak og tjenester i kommunen.

Noen eksempler:

  • Barnevernsreformen trådte i kraft i januar 2022. En viktig hensikt med reformen var å legge mer ansvar til kommunene og stimulere til større forebyggende og tidlig innsats der barn og familier bor. For å lykkes med dette, er det nødvendig at kommunene sikrer at barnehage, skole og de kommunale helsetjenestene har oppmerksomhet på utsatte barn og unge og forebyggende innsats. Imidlertid ble alle lovendringene lagt til barnevernloven og det manglet tverrsektorielt samarbeid om reformen før den ble iverksatt.
  • Kommunene får føringer fra flere statlige etater om å utarbeide kommunale planer forankret i sektorlover, der forebygging blant barn og unge inngår i målgruppen (oversikt over befolkningens helsetilstand og påvirkningsfaktorer, plan for forebygging av omsorgssvikt og atferdsvansker, etc). Kommunene opplever det som forvirrende og ressurskrevende å forholde seg til ulike og delvis overlappende krav om planer.
  • Det gis mange tilskudd fra ulike statlige etater ofte med overlappende formål og av ulik varighet. Kommuner bruker mye tid på å orientere seg om, søke og rapportere på tilskudd. Mangel på koordinering mellom statlige tilskudd kan føre til at flere statlige tilskudd finansierer samme tiltak. Det er stor variasjon i hvordan tilskudd følges opp og evalueres.

Det er utfordrende å gjennomføre tverrsektorielle oppdrag og samordne innsatser på statlig nivå, og på tvers av forvaltningsnivåer. Det er tid- og ressurskrevende, og etatene har ofte ulike prioriteringer, mål og forståelser av forebygging. Det et er ofte svært mange aktører på ulike forvaltningsnivåer involvert, som både skal samhandle med tjenestemottaker og med hverandre. Problembildet omfatter strukturelle, kulturelle, ideologiske, faglige, språklige, profesjonsmessige og praktiske faktorer, inkludert mangel på tverrsektoriell ledelse.

Den sektoriserte innsatsen fra staten har konsekvenser for kommunenes arbeid og det er derfor behov for å se på hvordan statlig nivå kan lykkes med en mer sammenhengende innsats på dette feltet. I forbindelse med evalueringen av 0-24 samarbeidet anbefalte DFØ følgende:

  • Departementene bør arbeide for å sikre at direktoratene har en felles forståelse av utfordringsbildet og mulige retningsvalg framover. Det kan bidra til å sikre at tilskuddsordninger, planer, regelverk og budsjettposter blir sett i sammenheng.
  • Departementene bør i større grad signalisere hvilke forventninger de har til direktoratene gjennom den ordinære styringen i instruks og tildelingsbrev.
  • Departementene bør styrke og utvikle samarbeidet med kommunesektoren. Forankring i konsultasjonsordningen bør vurderes.
  • Staten bør opptre mer samordnet overfor kommunesektoren.
  • Departementene bør vurdere å gi Fylkesmannen en mer sentral rolle.
  • Ledere på forskjellige nivåer bør i større grad enn nå aktivt støtte samarbeidet gjennom gode arbeidsformer og kompetansetiltak

Innsats og ansvar kan glippe i sårbare overganger

Ulike sektorer kan ha ansvar før, etter eller i overganger og forløp, noe som kan føre til at ansvaret i disse overgangene kan glippe.

Et eksempel er ved løslatelse fra fengsel. Når innsatte etter en fengselsstraff eller varetekt skal tilbake til samfunnet, er det av stor betydning at de har bolig, arbeid eller skole, helse- og rustjenester. Det er de samarbeidende etatene som har ansvar for å planlegge oppstart av disse tjenestene etter fengsel og å tilby dem etter løslatelse og når domfelte gjennomfører straff i samfunn. Det er ofte svikt i dette samarbeidet fra alle parter i dag. Denne glippsonen mellom fengsel og samfunn har vært et betydelig problem i flere tiår og er en vesentlig årsak til tilbakefall til rusmiddelbruk og -problemer, og kriminalitet.

Samtidig vet vi at unge voksne har stor kapasitet til læring og potensial for positiv utvikling, og disse ressursene må utnyttes best mulig under straffegjennomføringen. Tilgang til skole, arbeid, helse- og rustjenester og en samordnet innsats fra ulike tjenesteytere, gjør straffegjennomføring i fengsel og i samfunn til en god endringsarena. Her kan kriminalomsorgen og velferdsetatene skole, NAV og helsetjeneste, sammen med de unge domfelte, styrke mulighetene for å få et godt liv - som aktive og deltakende samfunnsborgere - uten kriminalitet.

Tverrfaglig samarbeid om tiltak i straffereaksjoner

Ungdom som gjennomfører straffereaksjoner i kriminalomsorgen
Kriminalomsorgen har et godt tilpasset straffegjennomføringsløp for mindreårige innsatte i aldersgruppen 15-18 år med egne ungdomsenheter, tverrfaglige team og særregler. Dette er forankret i kunnskap om barns behov. Tilsvarende har vi kunnskap om de kognitive og utviklingsmessige forutsetninger som gjelder unge i alderen 18- 24 år. Denne kunnskapen forteller at også unge voksne som gjennomfører straff har behov for en forsterket oppfølging både i fengsel og samfunn, men tilbudet er ikke godt nok tilrettelagt for unge 18-24 under straffegjennomføring.  

Utfordringer i samarbeidet innad i kriminalomsorgen

  • Manglende gjennomføring av grunnleggende strukturer for miljø- og tilbakeføringsarbeidet fra fengsel til samfunn.
  • I fengslene har miljø- og tilbakeføringsarbeid et mindre fokus enn sikkerhetsarbeidet.
  • Manglende vurdering av en gradvis tilbakeføring til samfunnet og overgang til straffegjennomføring i samfunnet, bl.a. med elektronisk kontroll.

Utfordringer i samarbeidet innad i justissektoren

  • Uforutsigbar lengde på varetektsopphold og uoppgjorte straffesaker under straffegjennomføring
  • For lang saksbehandlingstid for ferdigstillelse av personundersøkelse PUM/PU
  • Unge står i soningskø for fengsel og samfunnsstraff

Utfordringer i samarbeidet mellom kriminalomsorgen og samarbeidspartnere

  • Manglende forståelse/innsikt i hverandres fagområder
  • Manglende informasjon om den unge fra andre velferdsaktører ved straffens begynnelse
  • Krevende å finne egnet innhold i straff i samfunn og gode samarbeidspartnere for unge som har et sammensatt utfordringsbilde
  • Mange unge har behov for helsehjelp. Det er også en klar økning av unge straffedømte som har begått volds- og seksuallovbrudd. Unge isolerte er særlig utsatt for varige skader.
  • Mangelfullt tilbud fra velferdsetatene som må tilby et godt planlagt og nært samarbeid i løslatelsesfasen fra fengsel til samfunn.

Ungdom med rusmiddelutfordringer og som gjennomfører ungdomsstraff og ungdomsoppfølging

Ikke alle unge som gjennomfører ungdomsstraff og ungdomsoppfølging får den helsehjelpen de trenger for sitt rusmiddelproblem. Dette handler om flere ting. Det er blant annet en usikkerhet om hvem som har ansvar og myndighet til å ta tak i ungdom som har begått lovbrudd og samtidig har en rusutfordring. Ulike oppfatninger om og praksis for hvem som kan gjennomføre ruskontroll av unge og hvem som skal betale for ruskontroll når det inngår i ungdomsplaner kan føre til at tjenesten ikke tilbys. Det er også lite kunnskap om effekt av rusprøver.[24]

I tillegg varierer det hva slags rusbehandlende tiltak og tjenester som er tilgjengelig i den enkelte kommune når hjelpen trengs. Det mangler blant annet forebyggende lavterskeltiltak, avrusningstiltak, behandling for unge med lettere rusutfordringer og egnede institusjonsplasser for unge med komplekse rusutfordringer.[25]

En annen utfordring er at tjenester og aktører som tilbyr rusbehandling og hjelp kan kvie seg mot å bidra i gjennomføring av ungdomsreaksjonene. Det oppleves krevende for tjenester og aktører å skulle delta i en straffereaksjon når deres tjenester i stor grad er frivillige og formålet er å yte hjelp, ikke straff.[26]

Følgeevalueringen om ungdomsreaksjonene fra Nordlandsforskning[27] trakk frem at kommunale og statlige tjenester i mange tilfeller ikke tilbyr nødvendige tiltak eller deltar i ungdommens oppfølgingsteam, noe som er en forutsetning for å lykkes best mulig med straffereaksjonene. Dette gjaldt særlig tiltak knyttet til rus- og voldsproblematikk, men også tiltak knyttet til meningsfylt dagtilbud og psykiske helseproblemer. Manglende tilgang til tiltak kan i ytterste konsekvens føre til at ungdom ilegges ungdomsstraff eller ungdomsoppfølging uten at det er mulig å få laget en individuelt tilpasset ungdomsplan ut fra ungdommens behov.

Oslo Economics og Proba samfunnsanalyse har fått i oppdrag å se på bruk og virkninger av gjenopprettende prosess etter lovbrudd, og virkninger av ungdomsreaksjoner, som det kan være relevant å se hen til i lys av rusforebygging.

Lite bruk av og uutnyttet potensiale for rådgivende enheter for russaker i kommunene

Det ble allerede ved etableringen av rådgivende enheter for russaker i kommunene uttalt fra Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet at det var noe usikkerhet rundt i hvor stort omfang enhetene ville bli tilført saker som var avgjort i straffesakssporet[28]. Utviklingen i perioden som har gått siden etableringen av de rådgivende enhetene bekrefter at det er et begrenset antall personer som blir ilagt oppmøteplikt for enheten. En opptelling utført våren 2024 viste at det var om lag 100-150 saker på landsbasis.

Det er på bakgrunn av rettstilstanden heller ikke grunn til å forvente en særlig stor økning fremover. Riksadvokaten ga i mai 2022 nye retningslinjer som skal gjelde for politiets arbeid med narkotikasaker[29]. Bakgrunnen var at Høyesterett i april 2022 avsa tre dommer som slår fast at rusavhengige ikke skal straffes for befatning med narkotika til egen bruk. Ifølge retningslinjene skal politiet ved avdekking av narkotika til egen bruk hos rusavhengige vurdere nøye om det er tilstrekkelig grunn til å anmelde og forfølge forholdet videre. I tillegg har Riksadvokaten i april 2021 tydeliggjort begrensninger for bruk av inngripende virkemidler - særlig når det gjelder politiets adgang til ransaking i saker om bruk av narkotika[30].

Samtidig er det nå etablert en enhet som skal ta imot saker som får pålegg om oppmøte fra påtalemyndigheten eller domstolen[31]. Denne kan det være gode grunner til å videreutvikle til en råd- og veiledningstjeneste for å nå ut til særlig barn og unge med informasjon om rusmidler, konsekvenser ved rusbruk og veiledning ved behov for helsehjelp mv. Det er alt foreslått tilføyelser av rådgivende enhet for russakers funksjon; å være ett kontaktpunkt for konfliktrådene[32]. Det bør dermed vurderes om rådgivende enhet for russaker kan utvide sin rolle i det rusforebyggende arbeidet, som drøftes i neste kapittel om tiltak (se kap. 5.4), slik oppdraget også ber om.

Uklart ansvar for koordinering og formidling av kunnskapsbasert informasjon om rus til befolkningen og barn og unge

Per i dag er det flere aktører i ulike sektorer som formidler informasjon om rusmidler til befolkningen, inkludert barn/unge og deres foreldre. Erfaring viser at forståelsen av og kunnskap om rusmidler og rusforebygging varierer på tvers av sektorer, og mange aktører og ulike stemmer kan gjøre det krevende for befolkningen å orientere seg i informasjonsmylderet. Det er behov for at offentlige myndigheter «snakker» med én tydelig felles stemme, og at informasjonen som formidles er kunnskapsbasert, kvalitetssikret og koordinert.

Det er behov for å tydeliggjøre hvem som har ansvar for å gi informasjon til innbyggerne om rusmidler, konsekvenser ved rusmiddelbruk, risikofaktorer, samt informasjon om hvor man kan søke rådgivning og hjelp. Det gjelder særlig hvordan man skal nå ut til barn og unge med koordinert og kunnskapsbasert informasjon. Undersøkelser viser at unge mangler kunnskap om konsekvenser ved rusmiddelbruk. Ulike sektorer gir informasjon med bakgrunn i mandatet til den enkelte etat, noe som kan medføre at informasjon til dels formidler ulike budskap og i varierende grad er alderstilpasset. Samlet kan informasjonen fremstå fragmentert og lite koordinert. Det er også viktig for det offentlige å ha en omforent strategi med hensyn til valg av kanal for å nå ut til barn og unge, herunder hvordan sosiale medier kan benyttes mer aktivt. Foreldre bør også være en målgruppe for koordinert informasjon om rus.

Manglende samordning av nasjonale normerende produkter

Helsedirektoratet har lovfestet ansvar for å normere på rusfeltet, men andre sektorer utgir også normerende produkter som kan være relevante for eller tilstøtende til rusforebyggende arbeid blant barn og unge. Det utgis også tverrsektorielle produkter der ulike etater gir anbefalinger sammen. Samordning mellom produktene er utfordrende.

Særlig har man mange overlappende produkter innen barn og unge. De ulike produktene har flere av de samme samarbeidspartnere og er til dels vanskelig å skille fra hverandre. Det er også variasjon i hvorvidt produktene er oppdatert. Det er ikke utviklet produkter spesifikt for rusmiddelforebygging. Under brukes derfor normerende produkter innen psykiske helse for barn og unge som eksempel.

Tabell 2. Oversikt over normerende produkter innen psykisk helse for barn og unge.

Produkt

Ansvarlig

Veileder psykisk helsearbeid barn og unge

Hdir, AVDir, Bufdir, Udir og Husbanken

Veileder Samarbeid om tjenester til barn, unge og deres familier

Hdir, AVDir, Bufdir og Udir

Nasjonalt forløp Barnevern: Kartlegging og utredning av psykisk helse, rus, somatisk helse, seksuell helse og tannhelse

Hdir og Bufdir

Faglig retningslinje Tverrfaglig helsekartlegging av barn i barnevernet

Hdir og Bufdir

Rundskriv: Samarbeid mellom barneverntjenester og psykiske helsetjenester til barnets beste (under revisjon)

Hdir og Bufdir

Faglig retningslinje Tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge

Hdir, AVDir, Bufdir, POD, Udir og IMDI

Regulering og innsikt i barn og unges digitale liv

En stor del av barn og unges liv utfolder seg digitalt, og digitale kanaler er utfordrende å overvåke, regulere og håndheve. Endringer skjer raskt, som i seg selv gjør det vanskelig å regulere, i tillegg til at en del problemstillinger er globale. Innspill fra barn og unge som ble gitt til dette oppdraget, samt eksisterende kunnskap fra ulike undersøkelser[33], viser at barn og unge eksponeres for innhold om rusmidler i sosiale medier, særlig alkohol. Det kan på den ene siden handle om omtale og innhold som kan skape nysgjerrighet og økt motivasjon for å prøve ut ulike rusmidler. På den andre siden kan det være informasjon om hvordan man kan få tak i rusmidler og tilrettelegging av kjøp og salg via digitale kanaler. Mange unge søker også selv aktivt informasjon om rusmidler på nett, som i varierende grad er kvalitetssikret og kunnskapsbasert.

Fra 2024 anbefaler nasjonale utdanningsmyndigheter skoleeierne å strengt regulere elevenes tilgang til og bruk av private mobiler og smartklokker[34]. Skoleeiere må ha rutiner for å forebygge, skjerme og håndtere tilgang til alvorlig skadelig innhold[35]. Barnehagen og skolen spiller en sentral rolle i arbeidet med å utvikle digital kompetanse, som blant annet innebærer digitale ferdigheter, kritisk medieforståelse og etisk og digital dømmekraft. Digitale ferdigheter er en av fem grunnleggende ferdigheter i læreplanverket. Grunnleggende ferdigheter er en del av kompetansen i de ulike fagene gjennom hele utdanningsløpet og nødvendige redskaper for læring, faglig forståelse og utvikling. Det følger av opplæringsloven at skoleeiere har ansvar for å sikre kompetansen som trengs for å undervise og inkludere digitale tema og ressurser i opplæringen. Dette kan bl.a. skje gjennom bruk av kompetansepakker og nettressurser om digitale ferdigheter som er tilgjengelige på Utdanningsdirektoratets nettsider, og gjennom tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i barnehage og grunnopplæring.

Nasjonal og tverrsektoriell innsats om russetid

Russetiden foregår over hele landet og favner avgangselever ved alle landets videregående skoler. Selv om russetiden først og fremst er en avgangsfeiring, er den også forbundet med negative opplevelser og erfaringer for mange unge, som risikofylt rusmiddelbruk, ekskludering og utenforskap, og dårligere skole- og eksamensprestasjoner. Russetiden organiseres lokalt og stort sett privat, selv om den berører lokalsamfunn og skole/utdanning, og det har vært begrenset tverrsektoriell og samordnet nasjonal innsats om felles og tilstøtende problematikk.

Mange begynner planleggingen av russetiden i lang tid før selve markeringen begynner, noen steder allerede på ungdomsskolen. Den får derfor også konsekvenser langt utover den tiden som omtales som “russetiden”, i tillegg til å berøre og angå foreldre/foresatte, nærmiljø og samfunnet i stort.

Helsedirektoratet holdt i juni 2023 et rådslag om russetiden på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet. Innspill fra rådslaget viser at det er ønske om og behov for innsats nasjonalt om russetiden fra relevante sektorer og etater. Mer informasjon om og fra rådslaget er beskrevet i direktoratets rapport[36].

Mangfold- og ulikhetsperspektiver gjenspeiles i for liten grad i det rusforebyggende arbeidet

Det er stor variasjon når det gjelder rusmiddelbruk og -problemer, og risiko- og beskyttelsesfaktorer i ulike grupper av barn og unge. Ulikheter i bruk og risiko/beskyttelsesfaktorer mellom grupper gir variasjon med hensyn til risiko for å utvikle problemer og oppleve negative konsekvenser av rusmiddelbruk. Ulikhetene kan blant annet handle om bosted/geografi, kjønn og kjønnsidentitet, seksuell orientering og etnisk bakgrunn. Blant annet vet vi at gutter og jenter har ulik bruk på gruppenivå. Videre er rasisme og diskriminering medvirkende årsaker til marginalisering og stigmatisering, som kan være risikofaktorer for problematisk rusmiddelbruk[37]. Det er behov for mer kunnskap om risikofaktorer for ulike grupper av barn og unge og hvilke tiltak som kan ha effekt overfor forskjellige målgrupper. Denne kunnskapen må i neste omgang gjenspeiles bedre i forebyggingsstrategier.

Evaluering av rusforebyggende tiltak er ressurskrevende

Det er utfordrende å evaluere tiltak på rusmiddelfeltet, og derfor er det også mangel på tiltak som er evaluert med adekvate, forskningsmessige metoder utført i relevante settinger. Det er overveiende sannsynlig at tiltak med svak evidens for effekt ikke vil gi den tilsiktede effekten og at implementering av slike tiltak forårsaker unødig bruk av ressurser. I verste fall kan tiltak ha negativ effekt. Det er essensielt at alle tiltak som skal iverksettes på rusmiddelfeltet har tilstrekkelig god evidens for effekt i gitte settinger, og i tillegg bør alle tiltak som skal iverksettes både effekt- og prosessevalueres med adekvate metoder og tilstrekkelige ressurser i den aktuelle settingen, enten det er nasjonalt eller lokalt.

Effektevaluering undersøker effekten av tiltaket på et endepunkt som er bestemt på forhånd. Målet med tiltaket kan være å utsette oppstart av bruk av ulike rusmidler blant unge, hindre at bruk av rusmidler utvikler seg til problematisk bruk eller andre endepunkt det er mulig å måle.

Faggruppen som har presentert forslag til nasjonalt program for rusforebyggende arbeid blant barn og unge[38] understreker at virkemidler/tiltak som skal iverksettes bør være effektive og kunnskapsbaserte, dvs. at de er evaluerte og at det foreligger god, forskningsmessig evidens på at tiltaket har tilsiktet effekt.

Prosessevaluering vektlegger prosess, er dialogorientert og undersøker rammebetingelser[39] [40]. Dette innebærer å undersøke implementering og gjennomføring av tiltaket. Hvilke barrierer og føringer som påvirker det aktuelle tiltaket, og aktørers handlingsrom innenfor gjeldende strukturer og systemer står sentralt i denne typen evaluering[41].

Prosessevaluering er viktig for å sikre at tiltak iverksettes og gjennomføres etter intensjonen, og for å avdekke barrierer og drivere i prosessen. Faggruppen som har presentert forslag til nasjonalt program for rusforebyggende arbeid blant barn og unge hevder at manglende forskning på feltet gjør erfaringsbasert kunnskap til en viktig faktor i iverksettelse, monitorering og håndhevelse av virkemidler i Norge. 

Utfordringer med evaluering

Evaluering av tiltak på rusmiddelfeltet i regi av et tverrsektorielt samarbeid eller innsats innebærer at tiltak kan iverksettes og vurderes samtidig fra flere deler av de relevante sektorene. Det er også en fordel at alle sektorer har samme forståelse av hva evaluering innebærer når det gjelder metode, utfallsmål og gjennomføring. Utfordringer med evaluering kan skyldes:

  • Tid: For å tilrettelegge tiltaket for evaluering må det settes av tid til en før-måling før tiltaket iverksettes samt en etter-måling av målbare endepunkt. Dette innebærer grundig planlegging i forkant, som at det må settes av tid og ressurser til før- og etter-målingene samt behandling av data. 
  • Kontrollgruppe: Ideelt sett skal evaluering av et tiltak ha en intervensjonsgruppe og en kontrollgruppe for at en i samme periode og setting kan se om tiltaket har hatt tilsiktet effekt. Det gunstigste studiedesignet er dobbelblind RCT (randomisert, kontrollert studie hvor verken forsker eller forsøksobjekt kjenner til hvilken gruppe forsøksobjektet tilhører). Det kan imidlertid være krevende å skaffe til veie en tilstrekkelig stor kontrollgruppe som er tilnærmet lik intervensjonsgruppa. På rusmiddelfeltet, som for annen helseatferd, er det som regel heller ikke mulig å gjøre en studie dobbelblind da tiltaket vanligvis vil være kjent for forsøksobjektet.
  • Samtidige tiltak: For å være sikker på at en observert effekt av et tiltak er reell, er det en forutsetning at det ikke er iverksatt andre tiltak som retter seg mot samme gruppe samtidig, selv om tiltakene har ulike mål. Det kan også forekomme samfunnsendringer i samme periode som tiltaket gjennomføres, og som kan ha betydning for utfallet.
  • Kompetanse: For lokale eller regionale tiltak kan en mulig utfordring være mangel på tilstrekkelig iverksettings-, evaluerings- eller evidensvurderingskompetanse. Det vil derfor være behov for opplæring, eller innhenting av ekstern kompetanse.
  • Ressurser: Både planlegging, gjennomføring og evaluering av et tiltak krever ressurser i form av kompetente fagpersoner.

Noen konsekvenser av utfordringen med å evaluere rusforebyggende tiltak kan oppsummeres med en figur:

Modell som viser utfordringen med å evaluere rusforebyggende tiltak med mulige konsekvenser.
Figur 2. Utfordringen å evaluere rusforebyggende tiltak med mulige konsekvenser fremstilt som en modell.

 

 

[2] Se Menon-publikasjon nr. 165/2023.

[3] NOU2023: 24

[5] https://www.helsetilsynet.no/publikasjoner/rapport-fra-helsetilsynet/2023/gjennomgang-av-saker-der-barn-med-tilknytning-til-barnevernsinstitusjon-har-mistet-livet/#

[6] NOU2022: 24

[8] Se bl.a. Øystein Skjælaaen i Meningen med rus (2019).

[12] Ibid.

[24] Sfk, Bufdir og Hdir (2023). Tverrsektorielt samarbeid og velferdstjenestenes deltakelse under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging.

[25] Sfk, Bufdir og Hdir (2023). Tverrsektorielt samarbeid og velferdstjenestenes deltakelse under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging.

[26] Sfk, Bufdir og Hdir (2023). Tverrsektorielt samarbeid og velferdstjenestenes deltakelse under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging.

[27] Evalueringene kan leses i sin helhet i rapportene: Stemmer kartet med terrenget? Underveisrapport fra en følgeevaluering av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging og Mellom hjelp og straff - Fungerer nye straffereaksjoner for ungdommer etter intensjonen?

[29] Riksadvokatens brev av 13 mai 2022. Ny høyesterettspraksis om rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk - retningslinjer og veiledning om etterforsking, reaksjonsfastsettelse mv.

[30] Riksadvokatens brev av 9. april 2021. Påtalemyndighetens legalitetskontroll med tvangsmiddelbruk – relevant etterforskingsformål og forholdsmessighet – særlig om ransaking i narkotikasaker.

[33] Bl.a. fra Medietilsynet.

[35] Hvordan beskytte barn mot skadelig innhold på nett? | udir.no: https://www.udir.no/kvalitet-og-kompetanse/sikkerhet-og-beredskap/veileder-hvordan-beskytte-barn-mot-skadelig-innhold-pa-nett/

[37] Regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering for 2024-2027 har et eget tiltak om mangfoldsperspektiv i det rusforebyggende arbeidet.

[39] Baklien, B. (1993). Evalueringsforskning i Norge. Tidsskrift for samfunnsforskning, 34, 261- 274.

[40] Patton, M.Q. (1990). Qualitative evaluation and research methods. Newbury Park: Sage.

[41] Baklien, B. (2004). Følgeforskning. Sosiologi i dag, 34(4).

Forrige kapittel

Utfordringsbildet – velkjente og uregjerlige utfordringer

Neste kapittel

Tiltaksforslag

Siste faglige endring: 25. september 2024