Vedlegg 2. Innsats i nyere tid for styrket tverrsektoriell samhandling

Det har vært rettet oppmerksomhet og innsats over tid mot utfordringene med tverrsektoriell samhandling i rusfeltet. I det følgende beskrives noen sentrale innsatser.

St.meld. nr. 20 (2006-2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller

Sosial ulikhet i helse ble satt på agendaen med en bred og langsiktig strategi for å utjevne de sosiale helseforskjellene[1] i befolkningen. Folkehelse ble løftet frem som en tverrsektoriell oppgave. Meldingen varsler at den kommende opptrappingsplanen på rusfeltet skal bidra til å styrke og samordne behandlings- og rehabiliteringstiltakene til personer med rusmiddelavhengighet bedre[2]. Om rusmiddelbruk beskriver meldingen at sammenhengen mellom alkoholbruk og sosial bakgrunn er mer kompleks enn for fysisk aktivitet, kosthold og tobakk, jf. «J-kurven»[3]. Det vises til at det på bakgrunn av annen kunnskap om sosiale helseforskjeller er grunn til å tro at risikofaktorer om rusmiddelbruk vil variere av sosial bakgrunn, men at det er et område med behov for mer kunnskap[4]. Arbeidsliv nevnes blant annet som en viktig arena for å forebygge sosiale helseforskjeller, og at rusforebyggende arbeid og helsefremmende arbeidsmiljø kan utvikles som samarbeidsmiljøer[5].

Opptrappingsplan for rusfeltet (2007-2010)

Den første opptrappingsplanen for rusfeltet[6] (2007-2010) ble lagt frem av Stoltenberg II-regjeringen. Planen fremhever at mangel på samhandling mellom offentlige sektorer på alle forvaltningsnivå kanskje er den største utfordringen vi står overfor. Ett av planens innsatsområder var å skape bedre og mer forpliktende samhandling på hele rusfeltet, både på individnivå og på systemnivå. Det pekes særlig på behov for at instanser som arbeider med barn og unge får bedre systemer for samordning. Dette begrunnes med at rusmiddelproblematikk er komplekst og samordning aktørene imellom er derfor viktig. Svikt i samhandlingen fører til at effekten av innsatsen reduseres.

Planperioden ble forlenget ut 2012. Bakgrunnen for dette var todelt. For det første var behovet for en videre styrking av rusfeltet godt dokumentert, blant annet gjennom rapporter fra Helsetilsynet og Riksrevisjonen For det andre slås det fast at den kommende samhandlingsreformen vil ha stor relevans for utviklingen av rusfeltet. Opptrappingsplanen ble ikke evaluert og resultater av innsatsen knyttet til mer forpliktende tverrsektoriell samhandling er dermed ikke tilstrekkelig dokumentert.

St.meld. nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen: Rett behandling – på rett sted – til rett tid

Samhandling ble for alvor satt på agendaen i helse- og omsorgspolitikken med «Samhandlingsreformen» til Stoltenberg II-regjeringen. Både ut fra et pasientperspektiv og et samfunnsøkonomisk perspektiv ble bedre samhandling fremmet som et av helse- og omsorgssektorens viktigste utviklingsområder[7]. Hovedutfordringene ble beskrevet langs tre stolper[8]:

• Pasientenes behov for koordinerte tjenester besvares ikke godt nok
• Tjenestene preges av for liten innsats for å begrense og forebygge sykdom
• Demografisk utvikling og endring i sykdomsbildet gir utfordringer som vil kunne true samfunnets økonomiske bæreevne

I meldingens del II identifiseres og avklares omfanget av samhandlingsproblemene. Disse beskrives både som store, og voksende.

Meld. St. 30 (2011-2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk

Regjeringen Stoltenberg II la med denne stortingsmeldingen frem sine mål og tiltak for en helhetlig rusmiddelpolitikk. På tross av styrket innsats de siste 20 årene både for å forebygge og redusere rusmiddelproblemene i samfunnet beskriver meldingen flere gjenstående utfordringer. Økende bruk av alkohol, bruk av enkelte narkotiske stoffer, og tidlig nok oppdagelse, identifisering og inngrep mot problematisk rusmiddelbruk nevnes spesielt. Også samhandling mellom tjenesteytere beskrives som en utfordring i sammenhengen, men først og fremst til personer med rusmiddelproblemer. «Helhetlige og sammenhengende» tjenester skulle oppnås med bedre samordning mellom blant annet helse- og omsorgstjenestene og NAV-kontorets tjenestetilbud. Videre beskrives viktigheten av de private, ideelle organisasjonene og selvhjelpsfeltet på rusfeltet, men at innsatsen mellom offentlige og private bidragsytere måtte samordnes bedre, samtidig med større grad av forutsigbarhet for private aktører[9].

Om forebygging i vår sammenheng peker vi på følgende beskrivelse av tverrsektorielle utfordringer[10]: «Barnevern-, utdannings-, helse- og omsorgs-, arbeids- og velferds- og justissektoren retter i stor grad innsatsen mot samme målgruppe, til dels uavhengig av hverandre. I tillegg opererer frivillige og ideelle aktører på samme felt. Det er stor kreativitet innen det forebyggende arbeidet, og aktiviteten bærer preg av gode intensjoner. Arbeidet kan koordineres bedre og i større grad baseres på kunnskapsbaserte metoder og felles løsninger».

Meld. St. 34 (2012-2013) Folkehelsemeldingen – God helse – felles ansvar

Samme regjering la frem den første folkehelsemeldingen i Norge, der rammene ble lagt for et systematisk, langsiktig og kunnskapsbasert folkehelsearbeid for å bidra til større politisk oppmerksomhet og bedre nasjonal samordning. Som del av samhandlingsreformen ble det vedtatt en folkehelselov med virkning fra 1. januar 2012. Med utgangspunkt i metodikken i folkehelseloven ble det bygget opp et nasjonalt system for styringsdata om folkehelse for å sikre en systematisk, langsiktig og kunnskapsbasert folkehelsepolitikk[11]. Nasjonale myndigheter fikk ansvar for å bistå kommunesektoren med data om helse og påvirkningsfaktorer (bl.a. rusmiddelbruk), faglig støtte og rådgivning. Forebygging skulle styrkes. Viktige virkemidler i det kommunale folkehelsearbeidet var ivaretakelse av helsehensyn i kommunale planer og forankring av folkehelseansvaret i ulike deler av kommunene og lokalsamfunnet. Fordi folkehelsearbeidet skjer på tvers av sektorer med mange involverte aktører ble det anbefalt at kommuner etablerer en koordinatorfunksjon[12].

Rusmiddelpolitikken ble nedfelt i stortingsmeldingen nevnt over («Se meg!»), men rusmiddelforebygging beskrives flere steder som del av det brede tverrsektorielle folkehelsearbeidet. Fremtidens utfordringer på rusfeltet skal ifølge meldingen møtes gjennom «tverrsektorielt samarbeid, satsing på tidlig innsats og forebyggende tiltak». Sunne levevanevalg er et innsatsområde, og det det skal spesielt legges vekt på tiltak rettet mot barn og unge med for eksempel alkohol- og tobakksfrie arenaer. En helsefremmende skole beskrives som sentral, først og fremst for å bidra til «læring og til god fysisk og psykisk helse», men også som arena for å forebygge tobakk, alkohol og narkotika. Meldingen viser også til at det er viktig å vise oppmerksomhet til alkoholkulturen blant elever og studenter i høyere utdanning. På alkoholområdet vil regjeringen bl.a. sikre ansvarlig alkoholhåndtering i kommunene og utarbeide forskrift med nasjonale krav til kommunenes reaksjoner ved brudd på alkoholloven[13]. Enkelte spesifikke forebyggingssatsninger nevnes, bl.a. forbedring av «den tverrsektorielle skade- og ulykkesforebyggende innsatsen» hvor bruk av rusmidler nevnes som en risikofaktor. Gjennom meldingen vil regjeringen legge større vekt på internasjonalt samarbeid i folkehelsepolitikken. Det vises til utviklingen på alkoholområdet i EU der folkehelse over tid har fått en mer sentral plass til fordel for landbruksinteresser[14].

Meld. St. 19 (2014-2015) Folkehelsemeldingen – Mestring og muligheter

Etter regjeringsskifte ble neste folkehelsemelding fremlagt av Solberg-regjeringen. Folkehelsearbeidet skulle videre styrkes sammen med tilrettelegging for sunne helsevalg. Regjeringen vil «styrke samarbeidet på tvers av sektorer for å skade et samfunn som fremmer helse og skaper trivsel». Under regjeringens viktigste tiltak for å følge opp beskrevne innsatsområder, styrke innsatsen mot barn og unge og sørge for en bred satsning på folkehelse prioriteres «rusforebyggende arbeid rettet mot barn og unge». Meldingen varsler også kommende opptrappingsplan på rusfeltet (ser mer under).

Utviklingsarbeidet med å etablere program for folkehelsearbeid lanseres, som skal vektlegge psykisk helse og rusforebyggende arbeid. Viktig i innsatsen er metoder og verktøy til bruk i folkehelsearbeidet; kommunehelseprofiler, faglig støtte til kommunene og bedre koordinering av statlige føringer. Det skal legges til rette for systematisk utvikling og bruk av forskningsbasert kunnskap i folkehelsearbeidet. Eksempler på aktuelle tiltak for programmet er rusfrie tilbud til barn og unge.

Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016-2020)

Opptrappingsplan for rusfeltet (2016-2020) (regjeringen.no)[15] ble lagt frem av Solberg-regjeringen. Det var seks departementer som sto bak planen, men den ble avgitt av Helse- og omsorgsdepartementet. Ett av planens fem mål var følgende: «At alle skal møte et tilgjengelig, variert og helhetlig tjenesteapparat». Målet var formulert på bakgrunn av innsikt om at samhandling (fortsatt) var en hovedutfordring på rus- og psykisk helsefeltet. Planen var i hovedsak innrettet mot personer «i ferd med å utvikle (tidlig innsats)» eller med et allerede «etablert» rusmiddelproblem, på bakgrunn av at det befolkningsrettede primærforebyggende arbeidet var ivaretatt gjennom andre meldinger[16] (bl.a. «Se meg!»). Arbeidet med opptrappingsplanen ga allikevel opphav til flere relevante innsikter.

I sluttevalueringen av opptrappingsplanen vises det til positive resultater for samhandling på tjenestenivå, men at det fortsatt er behov for å utvikle en hensiktsmessig struktur for oppfølging av slike tverrdepartementale oppdrag. «som i seg selv ikke inkluderer felles tiltaksutvikling eller gjennomføring av felles tiltak»[17]. Evalueringen beskriver at tydelige og samordnede oppdrag samt mandat er vesentlig for underliggende direktoraters gjennomføring av tverrdepartementale innsatser (ibid.). Helsedirektoratet hadde i sammenhengen utviklet en koordinatorrolle som var hensiktsmessig for ivaretakelse av samarbeidet mellom direktoratene, og ikke minst for samarbeidet med de regionale aktørene. Det vises også til at en viktig lærdom fra arbeidet med planen var betydningen av å utvikle en struktur for operativt samarbeid mellom ansvarlig direktorat og regionale aktører.

Meld. St. 19 (2018-2019) Folkehelsemeldinga – Gode liv i et trygt samfunn

Regjeringen viderefører innsatsen i det tverrsektorielle folkehelsearbeidet. Tidlig innsats for barn og unge er prioritert innsatsområde. I tillegg til opptrappingsplanen for rusfeltet refererer meldinga til regjeringens initiativ til rusreform som skal flytte samfunnets reaksjoner på bruk og innehav av narkotika til egen bruk fra justissektoren til helsesektoren[18]. Regjeringen vil også styrke det rusforebyggende arbeidet rettet mot ungdom. Foruten program for folkehelsearbeid i kommunene vises det til viktigheten av å gi unge kvalitetssikret og kunnskapsbasert og rusmidler, tilpasset alderstrinnene i skolen, samt ung.no og Rustelefonen[19]. Andre tiltak som presenteres inkluderer en kommende nasjonal alkoholstrategi, samarbeid med idretten og partene i arbeidslivet om holdninger til alkohol og synlegging av alkoholfrie arenaer, og å styrke verktøykassa til kommunene i deres arbeid med alkoholpolitikk[20].

Samarbeid på tvers av sektorer lokalt og nasjonalt beskrives som avgjørende for et godt å bærekraftig folkehelsearbeid, men også at det kan være krevende[21]. På kommunalt nivå nevnes KS' arbeid med å løfte frem samskaping som metode eller samarbeidsform som kan være aktuell. Under fritid, kultur og nærmiljø uttrykker meldinga er trygge samfunn med lav kriminalitet må sikres gjennom forebygging, for eksempel med SLT-samarbeid og politiråd. En egen del[22] i meldinga beskriver at ulike departementer har ansvar for å fremme god folkehelse gjennom sine politikkområder, og omtaler departementenes ansvar med noen tiltak med relevans for folkehelsearbeidet. Tverrdepartementalt samarbeid er nødvendig for å sikre at politikkområdene ikke er i motstrid, men støtter opp om felles mål, og fremmes også gjennom koordinering av Helse- og omsorgsdepartementet og en tverrdepartemental arbeidsgruppe på embetsnivå.

0-24-samarbeidet

0-24-samarbeidet hadde som formål å bidra til bedre samordnede tjenester og mer helhetlig innsats for utsatte barn og unge under 24 år og deres familier. Dette skulle fremme at barn og unge fikk den støtten og hjelpen de trenger for å mestre eget liv[23]. Samarbeidet bestod av Helsedirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Arbeidet startet i 2015, og fra 2019 deltok også Sekretariatet for konfliktrådene og Politidirektoratet. Samarbeidet ble avsluttet i 2021.

Sluttrapporten for evalueringen av 0-24-samarbeidet identifiserer tre faktorer for bedre oppfølging av utsatte barn og unge: 1) Individorientert og helhetlig tilnærming, 2) Mer helhetlig oppfølging ved hjelp av styrket tverrsektorielt samarbeid og 3) Tidlig intervensjon. Samordningstrappen[24] brukes for å illustrere at tverrsektorielt samarbeid er en prosess med ulike faser i arbeidet mot et felles mål. En hovedutfordring handler om felles problemforståelse[25]. En felles problemforståelse innebærer å se de samme utfordringene, og å ha en felles forståelse av hvilken vei man skal gå og hva formålet med samarbeidet er[26]. Rapporten beskriver at å lykkes med tverrsektorielt samarbeid krever at det utvikles systemer og strukturer for samarbeid, men også relasjonell kompetanse og kultur for samarbeid i tjenester og blant fagfolk.

Prosjektet identifiserer en rekke spesifikke forhold som bør vurderes i arbeidet med styrket tverrsektorielt samarbeid[27]. Noen hovedpunkter oppsummeres[28] som at tjenestetilbudene må samkjøres bedre slik at den som har behov for hjelp får et helhetlig og sammenhengende tilbud, selv om det involverer flere aktører. Dette handler både om å etablere strukturer for samarbeid, og prosesser hvor det er lett for ulike tjenestetilbydere å kobles på. Det kan handle om kjennskap til tilgjengelige tjenester og koordinering, nettverk i form av at de ulike tjenestetilbyderne kjenner til hverandre, og har kontaktpersoner. Det handler også om felles møteplasser rundt den som har et hjelpebehov, for å øke koordineringen og forståelsen av hvilke utfordringer individet eller familien står overfor.

Departementenes kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU)

0-24 er videreført gjennom KUBU. Departementene opprettet fra 2021 flere «kjernegrupper» på tvers. Kjernegrupper er en ny arbeidsform som departementene bruker på områder med et komplekst utfordringsbilde, og der høy grad av samordning er nødvendig for effektiv, brukervennlig og forsvarlig utvikling og gjennomføring av politikk.

Kjernegruppen for utsatte barn og unge skal samordne, prioritere og tilpasse innsatser og tiltak for målgruppen. Kjernegruppen skal også bidra til bedre samhandling i departementene, samt å rydde i strukturer og innsatser og redusere omfang av overlappende veiledere og andre virkemidler. Gruppen består av representanter fra følgende departementer: BFD, AID, HOD, JD, KD, KDD og KUD.

Samarbeidsgruppen som har fått i oppdrag å støtte opp om departementenes kjernegruppe på direktoratsnivå omtales som Etatssamarbeidet for utsatte barn og unge (Direktoratenes/etatenes samarbeidsgruppe). Etatssamarbeidet har etablert en direktørgruppe, en tverrgående ledergruppe og et sekretariat for samarbeidet. Bufdir koordinerer arbeidet.  For perioden 2023/2024 er blant annet «tverrsektorielt rusforebyggende arbeid» et prioritert område (Bufdir, u.å.).

Overordnet strategi for departementsfellesskapet 2021-2025 – Gode hver for oss. Best sammen.

Strategien avløser forrige strategi for bedre og mer effektive administrative tjenester i departementsfellesskapet[29]. Strategiens utgangspunkt er at forutsetningene er gode for videreutvikling av departementene og felleskapet mellom dem, men at resultater særlig kan oppnås ved å trekke bedre sammen[30].

Diverse strategiske meldinger og planer

Tverrsektorielt samarbeid adresseres i diverse strategiske meldinger og planer for gjeldende politikk som nødvendig for å løse komplekse samfunnsutfordringer. DFØ gir en oversikt over et utvalg rapporter om samordning i offentlig sektor de siste årene[31]. Oversikten illustrerer at tverrsektorielt samarbeid stadig er et aktuelt tema, og at samordning kan sies å ha vokst frem som et innsatsområde i seg selv.

Etatene har videre fått flere oppdrag tilknyttet KUBU og andre politiske meldinger og planer, som Tverrsektorielt samarbeid og velferdstjenestenes deltakelse under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging (konfliktraadet.no)[32]. Vi nevner også arbeidet med endringer i velferdstjenestelovgivningen – samarbeid, samordning og barnekoordinator[33] er Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet sammen utarbeidet en tverrsektoriell veileder[34].