Kapittel 5.4Tiltak for styrket koordinering og gjennomføring

Forankring av tverrsektorielle oppdrag og oppgaver i etatenes styringslinjer

Erfaringer fra dette oppdraget underbygger tidligere erfaringer om at det er helt sentralt at tverrsektorielle oppdrag til flere etater forankres i de ordinære styringslinjene, eksempelvis gjennom likelydende oppdrag i tildelingsbrev. I praksis viser det seg at dette gjerne er en forutsetning for at tilstrekkelige ressurser kan prioriteres for den enkelte etat. Selv om vårt oppdrag ble gitt gjennom KUBU-strukturen som alle direktoratene har forankret deltakelse gjennom i tildelingsbrev fra eget departement, var selve oppdraget kun formulert i Helsedirektoratets og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets tildelingsbrev. Dette medførte at etatene i varierende grad kunne prioritere deltakelse i arbeidet.

Mulige positive virkninger:

• Etatene avsetter tilstrekkelig ressurser og prioriterer tverrsektorielle oppdrag, som vil fremme samordning av innsatsen
• Bedre ressursutnyttelse på tvers av etater, ved at oppgaveutførelse kan skje samlet og koordinert

Mulige negative virkninger:

• Det forventes ikke vesentlige negative virkninger av tiltaket

Styrket statlig understøtting av kommunal rusforebyggende innsats

Det vises til oppdrag gjennom KUBU-strukturen om kommunenes forebyggende oppgaver, og at det i den prosessen bør vurderes hvordan statlige myndigheter kan understøtte kommunene bedre. Lovrevisjonsprosessen om folkehelseloven er aktuell å se hen til. Blant annet bør styrket faglig normering og veiledning innen folkehelsearbeidet vurderes[1].

Særlig om oppsøkende virksomhet

På bakgrunn av kunnskapen vi har om at mange barn og unge ikke oppsøker hjelp eller behandling, enten overhode eller i tide, bør kommunene understøttes bedre i sin oppsøkende virksomhet. Særlig vurderer vi at dette tiltaket kan bidra til å nå flere unge gutter, som vi vet oppsøker hjelp i mindre grad enn jenter, og bruker rusmidler mer på gruppenivå enn jenter.

I Sintef sin rapport fra 2023[2] om kommunalt psykisk helse- og rusarbeid oppgir 48 % av kommuner/bydeler (n = 347) at de har oppsøkende helse- og sosialfaglig arbeid rettet mot ungdom (s. 152). Målgruppene er jevnt fordelt mellom risikoutsatt ungdom, unge generelt og unge med rusmiddelproblemer.

Helsedirektoratet foreslo i sitt høringssvar til NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp en plikt for helse- og omsorgstjenestene til oppsøkende virksomhet. Slik virksomhet kan gjøre det mulig å komme i kontakt med barn og unge og personer med psykiske plager og lidelser og personer i utsatte livssituasjoner – begge grupper som har større risiko for rusmiddelproblemer. Det vises til høringssvaret for ytterligere vurderinger[3].

Vi viser til satsningen i Prop. 1 S (2023-2024) om å styrke Korus for å implementere oppsøkende metodikk i kommunene. Implementering av denne satsningen kan bidra til ny kunnskap og kompetanseutvikling om oppsøkende metodikk og danne grunnlag for evt. vurdering av nye tiltak., herunder lovgivningstiltak

Særlig om rusmiddelpolitisk handlingsplan

Kommuneplanleggingen skal tilpasses kommunens utfordringer. Når rusmiddelproblemer en utfordring kommunen står overfor, må kommunen vurdere om den skal utarbeide en rusmiddelpolitisk handlingsplan. Det anbefales at kommunenes alkoholpolitiske handlingsplan, jf. Alkoholloven § 1-7d, utarbeides som del av en helhetlig rusmiddelpolitisk handlingsplan.

Det følger av folkehelseloven § 6 at kommunens oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i kommunen etter § 5 skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan og bygningsloven § 10-1. Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.

Det må vurderes nærmere hvor tydeligere anbefaling om eller ansvar for rusmiddelpolitisk handlingsplan i kommunene bør forankres. Folkehelseloven er en generell lov som omfatter alle faktorer av betydning for folkehelsen, og som gir handlingsrom til å organisere sine tjenester og setter i verk tiltak basert på lokale utfordringer og behov. Ved behov for regulering av enkelte områder/faktorer, er det hensiktsmessig å regulere dette i særlover.

Det kan også være hensiktsmessig å fremme bruk av rusmiddelpolitisk handlingsplan i kommunene gjennom bedre statlig understøtting, for eksempel i veiledning om kommunens folkehelsearbeid.

Mulige positive virkninger:

• Reduksjon av uønsket variasjon mellom kommuner, og mer enhetlig tjenestetilbud
• Kunnskapsbasert innsats
• Utsatte barn og unge fanges opp tidligere
• Bedre sammenheng i kommunens rusmiddelpolitiske innsats og planlegging

Mulige negative virkninger:

• Ressursbruk nasjonalt i forbindelse med understøtting av kommunene
• Ressursbruk lokalt i forbindelse med bl.a. oppsøkende virksomhet og utarbeiding av rusmiddelpolitiske planer.

Det vises også til oppdrag TTB2024-17 gitt til Helsedirektoratet i forbindelse med OP psykisk helse om å «utrede hvordan sikre likeverdig tilgang til lavterskeltilbud innen psykisk helse og rus i hele landet, inkludert vurdere lovfesting». Andre relevante arbeider som bør ses i sammenheng er KUBU-oppdrag om kommunenes forebyggende ansvar, revisjon av folkehelseloven og utredning fra Rushåndhevingsutvalget (NOU 2024: 12).

Rådgivende enheter for russaker som kontaktpunkt i kommunene

I tråd med oppdragets punkt 6 har vi vurdert om rådgivende enheter for russaker i kommunene (RER) kan tillegges ytterligere forebyggende funksjoner og oppgaver. Det anbefales at RER kan bli et kontaktpunkt i kommunene uavhengig av en straffesak. Videre følger utdypende bakgrunn og vurdering.

For å oppfylle sitt ansvar etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b er det forventet at kommunene utvikler rus- og veiledningskompetanse, systemkompetanse og samhandlingskompetanse i RER. Denne kompetansen kan etter vår vurdering benyttes i styrkingen av kommunens rusforebyggende arbeid. RER kan bidra til å oppfylle ansvaret på en systematisk og helhetlig måte med økt fokus på tverrsektorielt samarbeid.

I brev til alle landets kommuner av 06.10.2022 Vilkår og rutiner for oppmøte, ruskontroll og gjennomføring av samtaler hos RER er kommunens frihet til selv å bestemme organiseringen beskrevet:

«Rådgivende enhet for russaker i kommunen kan organiseres slik kommunen selv finner det hensiktsmessig. Enheten/funksjonen kan plasseres ved tjenestesteder som allerede er opprettet for å ivareta oppgaver og formål som tilligger kommunen etter helse- og omsorgstjenesteloven. Enhetene må ikke være en «fysisk enhet» i form av en egen avdeling e.l. i kommunen, men kan være en funksjon. I større kommuner og byer kan tjenesten f.eks. organiseres som en egen enhet. Det oppfordres til interkommunalt samarbeid i små og mellomstore kommuner.»

For å kunne gjennomføre samtaler i RER har alle kommuner måttet utvikle rusmiddel- og veiledningskompetanse, selv om mange kommuner foreløpig har få eller ingen saker.

Videre er kommunen bedt om å tilgjengeliggjøre kontaktinformasjon, særskilt overfor lokal påtalemyndighet. Tilgjengeliggjøring av kontaktopplysninger kan utvides, slik at det vil være enkelt å finne frem til disse som et kontaktpunkt for det rusforebyggende og helsefremmende arbeidet lokalt. Hva som inngår i RERs ansvarsområde bør også fremgå på nettsidene. Dette innebærer at andre med behov for informasjon, råd og veiledning lettere vil kunne nå ansatte som har kompetanse, kunnskap og oversikt over det samlede tilbudet.

Bruk av rådgivende enhet for russaker ble også vurdert i et felles oppdrag i 2022 om å utrede hindringer og muligheter for tverrsektorielt samarbeid og velferdstjenestenes deltakelse under gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging (ungdomsreaksjonene) (konfliktraadet.no) Et av forslagene fra denne rapporten er at rådgivende enhet for russaker blir et kontaktpunkt som konfliktrådet kan samarbeide med på systemnivå (tiltak 8, s. 47).

Fordi kommunene selv kan bestemme organiseringen av RER, kan enhetene allerede i dag ha forebyggende oppgaver, hvis kommunen har vurdert dette som hensiktsmessig, og at enhetene har kapasitet til å utføre slik virksomhet. Vi kjenner til at flere kommuner allerede har tillagt forebyggende oppgaver til enhetene[4] [5] [6]. Vi vurderer at kommunene fortsatt bør stå fritt til å vurdere om enhetene skal ha forebyggende oppgaver, fordi kommunene best kjenner den lokale konteksten, og selv best kan gjøre gode helhetsvurderinger av organiseringen av sitt rusforebyggende arbeid. Blant annet kan kommunene allerede ha tilstøtende, overlappende eller koordinerende funksjoner, som enhetene bør ses i sammenheng med. Det er viktig at forebyggende oppgaver og ansvar er tydelig plassert i kommunene.

Det vil variere mellom kommuner hvor mye den enkelte rådgivende enheten for russaker kan oppfylle kommunens ansvar for helsefremmende og forebyggende rusarbeid. Frihet for kommunen til å organisere arbeidet slik den finner hensiktsmessig er dessuten et sentralt hensyn. Lovendring vil derfor ikke være nødvendig eller ønskelig å vurdere på nåværende tidspunkt.

Det er også vurdert om RER kan ha ytterligere oppgaver på individnivå. Kommunen har allerede en lovfestet plikt til å forebygge, drive helsefremmende arbeid, gi helsehjelp og oppfølging til personer med rusmiddelproblematikk. Det er ingen aldersbegrensninger i loven. Det vurderes som lite hensiktsmessig at RER skal bli en egen rustjeneste som yter individrettede helsetjenester ved siden av kommunens ordinære tjenesteapparat, slik som for eksempel tjenester som ytes av ruskonsulent. Den faglige vurderingen er at helsehjelp skal ytes i kommunens ordinære tjenestetilbud innenfor rusoppfølging. Det er avgjørende at ytelse av helsehjelp skjer med kunnskapsbasert metodikk og praksis, som innebærer en tilnærming som bygger på tillit, gode relasjoner, frivillighet, brukermedvirkning og forutsigbarhet. Dette vil best kunne ivaretas i de allerede eksisterende tjenester.

Aktuelle forebyggende funksjoner og oppgaver: Informasjon og rådgivning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 om kommunens ansvar for helsefremmende og forebyggende arbeid, tydeliggjør sammen med § 3-2 første ledd nr. 1 kommunens ansvar for å fremme helse og forbygge sykdom, skade og sosiale problemer, at disse oppgavene er en del av nødvendige og forsvarlige tjenester, jf. §§ 3-1 og § 4-1. Ansvaret inkluderer rusforebyggende arbeid. Videre følger det av forvaltningslovens § 11 første ledd at kommunen har veiledningsplikt innenfor sitt saksområde.

Eksempler på tjenester og interessenter som kan nyttiggjøre seg av råd- og veiledningskompetansen i RER er skoler[7] eller andre utdanningsinstitusjoner, pårørende, enkeltpersoner, spesialisthelsetjenesten, barnevern, politiet, konfliktrådet, justissektoren, kriminalomsorgen, hjemmetjenesten, helsestasjon, skolehelsetjenesten, sykehjem og fastleger.

For at RER skal kunne ha ytterligere forebyggende funksjoner og oppgaver, er det nødvendig med tilstrekkelig finansiering. Kommunene er bevilget 100 mill. kroner per år (fordelt gjennom sosialhjelpsnøkkel) over Kommunal- og distriktsdepartementets budsjett til etablering og drift av funksjonen/enheten RER. For små kommuner utgjør dette om lag 20 000 -50 000 kroner per år, mens for eksempel Oslo kommune tildeles 18 mill. kroner per år. Store kommuner, slik som Oslo, har allerede et større og variert tilbud innenfor rusfeltet, mens mindre kommuner kunne vært i behov av en større opprustning i kompetanse og utbygging av tjenestene på dette feltet.

Ved en eventuell utvidelse av rollen til RER vil tildeling til små og mellomstore kommuner ikke være tilstrekkelig. For eksempel vil Oslo kommune som er tildelt 18 mill. kroner per år kunne utvide mandatet uten problemer, mens små kommuner som har fått 100 000 eller mindre vil ha utfordringer med å øke innsatsen under denne funksjonen.

I utarbeidelsen av veiledende materiell om RER, fikk Helsedirektoratet innspill fra mange aktører. Det ble gjennomgående trukket frem fra brukerorganisasjonene at det bør være tydelig for bruker/pasient hva som er strafferettslige sanksjoner og hva som er frivillig helsehjelp. Kommunene som deltok spilte inn det samme, med bakgrunn i å oppnå god relasjonsbygging for videre helsehjelp. Dette ble støttet av Statsforvalterne, men med merknad om at et slikt skille kan bli utfordrende i små kommuner med få ansatte.

Mulige positive virkninger:

• Styrket informasjon og veiledning til tjenester i kommunene, og til befolkningen
• Mer effektiv ressursbruk lokalt gjennom tydeligere oppgaver for rådgivende enhet for russaker
• Styrket rusforebygging lokalt grunnet informasjon og kunnskap til tjenester og befolkning

Mulige negative virkninger:

• Økt kostnadsbehov knyttet til finansiering av større oppgaveomfang i de rådgivende enhetene
• Større variasjon mellom kommuner

Tverrsektoriell innsats for barn og unges digitale liv

Unge bruker mye tid på nett og sosiale medier og får mye av sin informasjon herfra. Det er mange aktører og etater som har et ansvar for barns digitale liv. Det kan være potensial for styrket samarbeid tverrsektorielt. Innenfor dette tematiske feltet handler det om å bidra til å gi unge relevant informasjon om rusmidler og konsekvenser ved bruk, og sette den enkelte i stand til å ta gode valg.

Tiltak som finnes i dag og som kan styrkes:

• DigiUng er statens digitale infokanal rettet mot barn og unge, og sikrer kvalitetssikret info om bla rusmidler. Det er viktig å fortsette denne satsningen. Flere av etatene deltar i DigiUng-samarbeidet allerede i dag.
• Politiets nettpatrulje skal være synlige og tilgjengelige på internett og sosiale medier. De deler informasjon, tar imot tips, svarer på spørsmål fra innbyggerne og utfører politiarbeid på nett. Det er i dag etablert en egen nettpatrulje i alle landets 12 politidistrikter. Dette er en tjeneste i rask utvikling som viser seg å nå ut til mange unge særlig via sosiale medier.
• Helsedirektoratets informasjon på nett om rusmidler, og kampanjer om cannabis rettet mot unge
• Undervisning om rusmidler: Det tverrfaglige temaet folkehelse og livsmestring åpner for å understøtte undervisning om rusmidler. Skolene og skoleeier står fritt til å velge støtte til undervisningene i ulike temaer, heriblant om rusmidler. Mange aktører har utviklet ulikt støttemateriell som skolene kan benytte. I arbeidet med kompetansepakken knyttet til det tverrgående temaet folkehelse og livsmestring vil Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet vurdere hvordan vi bedre kan støtte samarbeidet om dette temaet.

Aktuelle nye tiltak:

• Utvikle et verktøy basert på kunstig intelligens til tilsynsvirksomhet på reklameforbudet i alkoholloven:
• Helsedirektoratet mottar løpende tips på reklameforbudet i alkoholloven og erfarer at mange tips retter seg mot innhold som når barn og unge. Tilsynsvirksomhet er tid- og ressurskrevende, og direktoratet har begrenset kapasitet til å føre tilsyn i dag. Kunstig intelligens gir nye muligheter for å effektivt monitorere digitale kanaler. Det bør vurderes å utvikle et nytt verktøy for tilsyn med alkoholreklame i digitale kanaler. Dette vil kunne effektivisere håndhevingen av reklameforbudet i svært stor grad. En slik teknologi kan også være aktuelt for å se i sammenheng med annen tilsynsvirksomhet, for eksempel på tobakksområdet.
• Styrke holdningsskaping og bevissthet om rusmiddelinnhold i sosiale medier: Det er potensiale for å styrke samarbeid og dialog med influensere om innhold om alkohol og andre rusmidler som når barn og unge. Styrket samarbeid kan initieres gjennom management, direkte kontakt med influensere og på arenaer som samler mange aktuelle aktører, for eksempel Vixen Awards årlige fagdager. Et forslag er å stimulere influenserbransjen til å utvikle interne retningslinjer for å bidra til økt bevissthet om å vise alkohol og festkultur i sosiale medier. Dette kan også gjøres i forbindelse med informasjonsarbeid om reklameforbudet mot alkohol ovenfor bransjen, selv om målet med eventuelle retningslinjer i hovedsak vil være holdningsarbeid og økt bevisst om publisering av rusmiddelinnhold.

Andre relevante pågående/kommende prosesser:

• Stortingsmelding om trygg digital oppvekst (kommende[8])

Uansett innsats vil det være umulig å overvåke og håndheve det digitale livet fullt ut, og det er derfor svært viktig med forebygging for å fremme beskyttelsesfaktorer hos barn og unge. Regulering og håndheving av det digitale må også kontinuerlig vurderes og rettes oppmerksomhet mot.

Mulige positive virkninger:

• Styrket koordinert strategisk tverrsektoriell innsats i digitale kanaler
• Styrket rusforebyggende innsats rettet mot barn og unge i digitale kanaler

Mulige negative virkninger:

• Omfattende innsatsområde som krever betydelig ressursinnsats for monitorering og håndheving i et bredt spekter av digitale kanaler

Nasjonal og koordinert innsats for en trygg russefeiring.

Det er i dag større oppmerksomhet nasjonalt om behov for mer koordinert innsats om russetiden. Utfordringene berører en rekke ulike fagfelt innen helse, utdanning, samferdsel og forebygging av rusmiddelbruk, vold og seksuelle overgrep og ulykker. Regjeringen har satt i gang et arbeid med flere tiltak i ulike sektorer for en ny, tryggere og inkluderende feiring[9]. Fylkeskommunene har også gått sammen om prosjektet «Ny feiring 2026!» med mål om en nasjonal strategi og handlingsplan som skal bidra til en ny og mer inkluderende russefeiring, som regjeringen vil bidra inn i. I denne styrkede innsatsen er det sentralt at rusforebygging inkluderes og sees i sammenheng med det øvrige utfordringsbildet.

Aktuelle nye tiltak:

• Etablere et tverrsektorielt samarbeid på direktoratsnivå for å utvikle tiltak rettet mot russetiden og en ny avgangsmarkering, herunder vurdere og følge opp forslag fra fylkeskommunenes prosjekt. Det kan vurderes om et slikt samarbeid kan legges til allerede etablerte strukturer.
• Opprette en tilskuddsordning for kommunale tiltak, hvor formålet er å skape trygge og inkluderende arenaer og aktiviteter for alle elever i videregående skole.
• Utvikle nasjonalt informasjonsmateriell/tiltakspakke fra relevante etater til kommuner, fylkeskommuner, videregående skoler og russestyrer, foreldre og barn og unge, der rusmiddelbruk og risikofaktorer i den forbindelse er inkludert. Utdanningsdirektoratet er i gang med å utvikle støtteressurser til bruk både av skoler, elever og foresatte. Denne støtten baserer seg på tematikk fra opplæringslov og læreplanverket.

Mulige positive virkninger:

• Mer enhetlig budskap og styrket informasjon til barn og unge om russefeiring
• Styrket rusforebyggende innsats nasjonalt
• Bedre samordning og mer treffsikker innsats på tvers av etater

Mulige negative virkninger:

• Kostnader for ressurser til koordinering og gjennomføring

Finansiering som fremmer tverrsektoriell samhandling

Kommunenes lovpålagte oppgaver er i stor grad sektorregulert og understøtter dermed ikke prioriteringer på tvers av innsatsområder. Å få på plass gode strukturer og kulturer for samhandling på tvers av sektorer er også ressurskrevende.

På både barn og unge- og rusfeltet er det opprettet en rekke tilskuddsordninger der kommuner og frivillige organisasjoner kan søke midler til tiltak og prosjekter. Tilskuddene er som regel rettet mot spesifikke tjenester, tiltak og nærmere definerte målgrupper, og er et virkemiddel for å nå særskilte sektorspesifikke mål. Det er en risiko for at kommunene som tilskuddsmottakere tilpasser søknader til tilskuddsordningens regelverk fremfor kommunens reelle behov.

Programfinansiering søker å snu dette til at tilskuddsmidlene har målgruppen i fokus fremfor den enkelte tjeneste eller tiltak/sektorområde. Dette skal bidra til mer helhetlig arbeid overfor målgruppen gjennom felles forståelse, planlegging og samhandling mellom tjenestene. Program for folkehelsearbeid i kommunene er et eksempel på programfinansiering innen forebyggende arbeid og har en ambisjon om å virke samordnende for ulike nasjonale myndigheter ved å samle virkemidler og statlige føringer overfor kommunene, med utgangspunkt i kommunens behov. Erfaringer fra programmet tilsier at tiltakene som har blitt utviklet er målrettede og en stor andel av tiltakene er videreført i kommunens generelle arbeid etter endt ekstern finansiering.

Gjennom pilot for programfinansiering[10] som ble gjennomført i forbindelse med 0-24-samarbeidet, ble fem tilskuddsordninger som omfattet tiltak rettet mot utsatte barn og unge slått sammen slik at kommunene skulle få større lokalt handlingsrom til å tilpasse tiltak til lokale behov på tvers av sektorgrenser. Piloten skulle bidra til å stimulere til helhet og økt samhandling i tjenestetilbudene. Rapporter fra statsforvalterne viser at de fleste kommunene har tatt store steg med hensyn til å forankre, konkretisere, pilotere og iverksette ulike tiltak og samarbeidsmodeller. Ifølge prosjektgruppen rapporteres det om bedre samordning av tjenester, en mer felles organisasjonskultur og bedre strukturer.

Det vurderes samtidig å fortsatt være behov for å gjennomgå finansieringsmodeller og relevante tilskuddsordninger på barn-unge og rusfeltet for å vurdere hvordan samordnet finansiering på tvers av sektorer kan stimulere til økt samhandling på lokalt nivå, med utgangspunkt i erfaringer fra program for folkehelse og pilot for programfinansiering. Det vises også til Helsedirektoratets høringssvar til ekspertgruppen om barn i fattige familier, og omtale bl.a. av omlegging av tilskudd til inkludering av barn og unge og områdesatsninger[11].

Mulige positive virkninger:

• Mer helhetlig og samordnet innsats og bedre tiltak i praksis

Mulige negative virkninger:

• Krevende å måle effekt av tiltaket