Kapittel 2.1Rusmiddelpolitikk gjennom historien og i dag

Regulering av rusmidler – en lengre historie

Det har vært oppmerksomhet om rusmidlers skadepotensiale i lang tid i Norge. Regulering av rusmidler og forebyggende innsatser har derfor en lengre historikk. Barn og unge har også lenge vært en særskilt målgruppe for tiltak og innsats, ved for eksempel innføring av aldersgrenser for salg og skjenking av alkohol og forskning på unges rusmiddelbruk. Et kort historisk tilbakeblikk belyser hvordan rusmiddelpolitikken har berørt tverrsektorielt over tid. Et skille kan dras mellom politikken på alkoholfeltet og narkotikafeltet.

Alkohol

Alkohol ble et tydeligere ruspolitisk tema utover 1800-tallet, og både næringsaktører, avholdsbevegelsen og legestanden har vært tydelige stemmer i debatten historisk[1]. Først var det brennevinspolitikken som utgjorde alkoholpolitikken, mens reguleringer for øl og vin kom til etter hvert[2].

I 1816 ble produksjon og salg av brennevin frigitt ved at kjøpstedenes enerett til brenning opphørte med brennevinslovene av 1816. Frigivelsen skulle bedre de økonomiske kårene på landsbygda. Resultatet ble omfattende brennevinsdrikking med påfølgende sosiale skadevirkninger for den fattige delen av befolkningen. Motstanden mot brennevinsdrikkingen tiltok. I 1837 ble lovgivningen for salg og skjenking av brennevin skilt fra lovgivningen for produksjon. Med denne lovendringen ble også to sentrale virkemidler i norsk alkoholpolitikk innført; særavgifter på salg, og bevilling for salg og skjenking.

Loven om løsgjengeri, drukkenskap og betleri ble vedtatt i 1900, og kom til å spille en viktig rolle i utviklingen av «alkoholistomsorgen» i de følgende 70 år. Beruselse på offentlig sted ble straffbart, og loven innførte også 18-års aldersgrense for salg og skjenking av brennevin. I 1910 ga Statistisk Sentralbyrå ut det første bindet av alkoholstatistikken – Alkoholstatistikk I. Etter at SSB sluttet å utgi slik alkoholstatistikk i 1983, har SIFA/Rusmiddeldirektoratet, fra 2001 SIRUS og fra 2016 FHI utgitt denne type statistikk.

Under 1. verdenskrig innførte staten som del av kriselovene innstramminger i alkoholpolitikken. Norge hadde derfor en kort periode med forbud mot salg av øl, hetvin og brennevin[3]. Brennevinsforbudet i den såkalte «forbudstida» møtte mange vansker, ikke minst førte det til utstrakt smugling og omgåelse av forbudet ved at leger skrev ut resepter på brennevin i tusentall[4]. Etter ny folkeavstemning i 1926 ble forbudet opphevet[5]. Vinmonopolet ble opprettet i 1922[6] og er fra 1931 heleid av staten. I 1927 ble aldersgrensen for salg og skjenking av brennevin satt til 21 år, mens aldersgrense for kjøp av vin og for kjøp av øl kom i henholdsvis 1932 og 1956, begge på 18 år. Norge var i 1936 antakelig det første landet som innførte en fast promillegrense[7].

Det var stor virksomhet i alkoholpolitikken i siste halvdel av 1900-tallet, og «alkoholproblemet» ble diskutert i en rekke stortingsmeldinger. Et internasjonalt perspektiv har gradvis blitt mer fremtredende, blant annet gjennom WHO. EØS-avtalens ikrafttredelse i 1994 har også påvirket og lagt føringer for norsk alkoholpolitikk siden da[8]. Utviklingen de siste årene som i noen grad bærer preg av liberalisering, særlig med tanke på den fysiske tilgjengeligheten av alkohol[9], kan blant annet ses i sammenheng med at Norge og EU har nærmet seg hverandre[10]. Samtidig er Norge stadig blant de landene som fører den mest restriktive alkoholpolitikken i Europa[11].

Narkotika

Den første internasjonale konvensjonen på narkotikaområdet ble vedtatt i 1912[12]. Bestemmelsene fra konvensjonen ble innarbeidet i opiumsloven av 1913, men allerede var opium og kokain underlagt reseptplikt[13]. Fram til slutten av 1950-årene var narkotikapolitikken stort sett et medisinsk anliggende, som i det meste av Europa[14].

For alvor ble narkotika drøftet politisk som et samfunnsproblem fra 1960-årene[15]. Utviklingen i politikken i siste halvdel av århundret må forstås blant annet i lys av endringer i bruksmønstre, som at stoffer som cannabis og hallusinogener fikk innpass i yngre aldersgrupper[16]. Første beslag av cannabis i Norge ble gjort i 1965. Høsten året etter begynte grupper av ungdommer å ha tilholdssted i Slottsparken for å røyke hasj, og i årene etter utviklet det såkalte Slottsparkenmiljøet seg[17]. Behovet for politisk innsats mot narkotika ble i samtiden blant annet knyttet til bekymringen for barn og unge.

Ut over 1970- og 80-tallet tiltok den rettslige reguleringen, og narkotika ble tydeligere fremover forstått som et kriminalpolitisk spørsmål. Følgende utvikling er illustrerende. Før 1964 var maksstraff for narkotikaforbrytelser 6 måneders fengsel. I 1984 var strafferammen hevet til 21 års fengsel – lovens strengeste straff. I 1985 ble Et narkotikafritt samfunn introdusert som daværende regjeringens målsetting for innsatsen på narkotikafeltet[18].

Skadeforebyggende tiltak ble fra 1990-tallet større del av narkotikapolitikken[19]. En milepæl var igangsettingen av det treårige forsøksprosjektet med substitusjonsbehandling i Oslo (metadonassistert rehabilitering – MAR) med 50 plasser. Fra 1997 ble ordningen etablert som et permanent landsdekkende tilbud. I 2002 ble RUStelefonen (i dag RUSinfo) opprettet for å gi ungdom, pårørende og andre råd og hjelp. Ut over 2000-tallet har feltet blitt styrket gjennom meldinger, handlingsplaner og opptrappingsplaner fra ulike regjeringer, hvor barn og unge har vært en prioritert målgruppe.

Rusmiddelpolitikkens forankring i dag

Rusmiddelpolitikken er begrunnet i et folkehelseperspektiv og i solidaritet med de som bærer de største negative konsekvensene av rusmiddelbruk. Norge har en restriktiv alkoholpolitikk sammenlignet med de fleste europeiske land[20], men er også et av landene med lavest totalforbruk. Narkotikapolitikken omhandler både forebygging, tidlig innsats, tilgjengelig behandling og oppfølging, og rettslig regulering og håndheving av denne. På begge felt deltar Norge i internasjonalt samarbeid på nordisk, europeisk og globalt nivå.

Gjeldende politikk er forankret hovedsakelig i følgende dokumenter:

Nasjonal alkoholstrategi (2021-2025), forlenget til 2030

Alkoholstrategien ble lagt frem av regjeringen Solberg. I Folkehelsemeldinga (utdypet under) viderefører Støre-regjeringen alkoholstrategien for perioden frem til 2030, og det opprinnelige målet om reduksjon i alkoholforbruk er forsterket fra 10 til 20 prosent[21]. Innsatsen på enkelte områder skal også forsterkes, særlig alkoholskader som rammer barn og unge. Under alkoholskader som rammer tredjeparter trekkes barn, unge, familie og pårørende frem som særlig utsatte, samt at et høyt alkoholkonsum hos foreldre og omsorgspersoner kan skade oppvekstvilkårene til barn. Det er et mål å øke bevisstheten i befolkningen om konsekvensene av alkoholbruk for andre, særlig konsekvenser for barn og unge. Dette innebærer også innsatser for å redusere stigma og diskriminering relatert til alkoholbruk. Strategien beskriver at det i Norge er bred aksept for at arbeidslivet, idretten og arenaer der barn og unge deltar skal være alkoholfrie, og departementet vil se nærmere på hvordan alkoholfrie arenaer kan forsterkes og utvikles i samarbeid med frivillighet, idrett, skoler og arbeidsliv. Helsedirektoratet inviterte relevante aktører i 2023 til rådslag om henholdsvis fadderuker og russetid, og i løpet av 2024 vil Helsedirektoratet invitere til et nytt rådslag om alkoholfrie arenaer.

Meld. St. 15 (2022-2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar

Regjeringen Støres folkehelsemelding er også en nasjonal strategi for å utjevne sosial ulikhet i helse. Det brede og tverrsektorielle folkehelsearbeidet beskrives stadig som fundamentet for god helse og livskvalitet i befolkningen. Rusmiddelforebygging rettet mot barn og unge omtales som del av dette arbeidet. Folkehelsemeldinga viser til at tilgangen til og etterspørselen etter rusmidler skal reduseres gjennom forebyggings- og behandlingsreformen (mer under) særlig gjennom helsefremmende tiltak overfor barn og unge[22]. Om sosiale forskjeller uttrykker meldinga at det er en sterk sammenheng mellom alkoholrelatert dødelighet og sosioøkonomisk status, og særlig er det en overdødelighet blant unge med lav sosioøkonomisk status.

Kommende stortingsmelding – Forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet

Folkehelsemeldinga forankrer at regjeringen i 2024 vil legge frem en forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet[23]. Som del av reformen skal det startes opp et nasjonalt rusforebyggende program for barn og unge[24]. Formålet med programmet er å forebygge at barn og unge bruker narkotika, styrke det forebyggende arbeidet på rusfeltet og avgrense skadene rusmiddelbruk kan medføre, gjennom å implementere kunnskapsbaserte verktøy og metodikk hos aktører med ansvar for rusforebygging. I en første fase fikk Helsedirektoratet i oppdrag å etablere en faggruppe som utarbeidet det faglige innholdet og strukturen på programmet. Programmet ble levert til Helsedirektoratet innen fristen 1. februar 2024, og skal fremover videreutvikles og implementeres i samarbeid med relevante aktører. Direktoratet leverte en tilrådning om oppfølging til HOD i mars 2024. Vi viser ellers til programmets innhold og konkrete forslag til tiltak som kan styrke rusforebygging blant barn og unge.

Meld. St. 23 (2022-2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023-2033)

Opptrappingsplan for psykisk helse ble lagt frem sommeren 2023, også forankret i Folkehelsemeldinga. Planen uttrykker at et tverrsektorielt eierskap til psykisk helse og livskvalitet er avgjørende for å styrke befolkningens psykiske helse og forebygge psykiske plager, ikke minst for barn og unge [25]. Ett av tre prioriterte innsatsområder er helsefremmende og forebyggende psykisk helsearbeid, og noen viktige arenaer i sammenhengen for barn og unge er familien, barnehager, skoler, arbeidsliv og fritidsarenaer. Flere mål og tiltak retter seg mot rusforebygging blant barn og unge, men planen i sin helhet er også relevant med tanke på at feltene psykisk helse og rus i mange tilfeller ses i sammenheng[26]. Tidlig i planperioden vil «tverrsektoriell forebyggende innsats og tilgjengelige lavterskeltilbud i kommunene» for å forebygge psykiske lidelser prioriteres. Et særlig relevant tiltak er at regjeringen vil utrede og pilotere integrert ungdomstjeneste på ett nivå for unge med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer, og som inkluderer samarbeid med barnevern og Arbeids- og velferdsetaten. Helsedirektoratet fikk også i tildelingsbrev for 2024 i oppdrag å koordinere arbeidet med å utarbeide en helhetlig plan for å heve levealderen hos mennesker med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer.

Meld. St. 9 (2023-2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024-2027 – Vår felles helsetjeneste

Regjeringen la frem stortingsmeldingen om den kommunale helse- og omsorgstjenesten og helsetjenesten 1. mars 2024. Samhandling for å skape gode pasientforløp og likeverdige tjenester i hele landet er blant annet sentrale temaer[27]. Meldingen refereres til som en samhandlingsreform som skal gjennomføres over 4 år. Planen lanserer juridiske, økonomiske og organisatoriske virkemidler for å utvikle helse- og omsorgstjenesten til å gi et bedre og mer helhetlig tilbud til prioriterte grupper, bl.a. barn og unge, og mennesker med psykiske og/eller rusrelaterte lidelser. I tillegg skal man forebygge mer og behandle mindre.

For å gjennomføre tiltakene skal helsefellesskapene som ble etablert i 2020 brukes. Alle norske kommuner er med i et helsefellesskap. I helsefellesskapene skal representanter fra kommuner, helseforetak, fastleger og brukere planlegge og utvikle helse- og omsorgstjenester i fellesskap. I planen er det ambisjoner om å utvikle fellesskapene til også å inkludere barnevern og NAV. Med en mer tverrsektoriell tilnærming i helsetjenesten og med rus, samt barn og unge, høyt prioritert, har reformen potensialet til å kunne bidra til å realisere deler de ambisjonene som også kommuniseres rundt den varslede forebyggings og behandlingsreformen for rusfeltet, samt det som ligger i oppdraget som er bakgrunnen for denne rapporten.

Andre meldinger og planer

Flere stortingsmeldinger, handlingsplaner og andre strategiske dokumenter har tiltak som retter seg mot rusforebygging blant barn og unge. Vi viser særskilt til Helsedirektoratets leveranse om oppfølging av Marmot-rapporten om sosial ulikhet i helse, kommende stortingsmelding om sosial utjevning og mobilitet, og samfunnsoppdraget for inkludering av barn og unge ledet av Barne- og familiedepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Forskningsrådet har ledet operativ gruppe.