Kapittel 2.3Overordnet om ansvar og virkemidler

Ansvar

Mange sektorer har ansvar i det rusforebyggende arbeidet, men hovedansvaret for alkohol- og narkotikapolitikken (rusmiddelpolitikken) er forankret i Helse- og omsorgsdepartementet, som koordinerer arbeidet på tvers av departementene. De ulike sektorenes ansvar og reguleringen av dette beskrives i rapportens kapittel 3. I tillegg har myndighetene også et felles ansvar om de overordnede målsettingene.

Overordnede menneskerettslige forpliktelser overfor barn for å forebygge bruk av illegale rusmidler [1]

Barnekonvensjonens artikkel 33 inneholder en plikt til å iverksette tiltak for å beskytte barn mot illegale rusmidler. Bestemmelsen danner et viktig utgangspunkt for statens forpliktelser i møte med barn som bruker illegale rusmidler. Å beskytte innebærer både en plikt til å forebygge bruk av illegale rusmidler og til å gi adekvat behandling og skadereduserende tjenester til barn som skades av bruk av illegale rusmidler.

Dette betyr at staten både har forebyggende og rehabiliterende forpliktelser etter artikkel 33. Etter ordlyden skal staten iverksette alle egnede tiltak, herunder lovgivningsmessige, administrative, sosiale og undervisningsmessige tiltak, for å beskytte barnet mot ulovlig bruk av narkotiske stoffer. Staten har en relativt vid skjønnsmargin i valget av tiltak som iverksettes. Det stilles krav om at tiltakene må være effektive, det vil si at tiltakene må være egnet til å oppnå formålet.

Tiltakene skal være i samsvar med øvrige menneskerettslige standarder. For eksempel må retten til å medvirke i artikkel 12 være ivaretatt. Barnekomitéen har uttalt at retten stiller krav til saksbehandlingen i saker som gjelder barn. Retten til å uttale seg fritt skal blant annet innebære en rett til å formidle sine synspunkter uten press. I tillegg skal hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn i alle offentlige handlinger som gjelder barn, jf. Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Barnets beste regnes både som en rettighet, et prinsipp og en saksbehandlingsregel.

Barnekomiteen har i uttalelser vektlagt at staten bør føre en kunnskapsbasert politikk, ha handlingsplaner rettet mot unges helse som adresserer rusbruk og investere i forebyggende og skadereduserende tiltak både på individ- og systemnivå. Det er anbefalt at programmer rettet mot barn som bruker rus bør være basert på kunnskap om hva som virker og ikke virker, og de bør rette seg inn mot ulike målgrupper. De bør også inneholde en sterk overvåknings- og evalueringsmekanisme som kan bidra til økt kunnskap og empiri.

Barnekonvensjonen artikkel 33 skal forstås i sammenheng med konvensjonens artikkel 24 nr. 1 som gir barn rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard og til et behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering. Rettigheten sammenfaller i stor grad med retten til helse i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12.

I sin generelle kommentar nr. 3 om gjennomføring av konvensjonen påpeker FNs barnekomite at samordning mellom ulike sektorer er grunnleggende for å oppnå anerkjennelse og virkeliggjøring av barns rettigheter i alle deler av forvaltningen, mellom forskjellige forvaltningsnivåer og mellom myndighetene og barn og unge selv. Kommentaren kan sees i sammenheng med det overordnede målet for oppdraget om bedre samordning mellom sektorene i det rusforebyggende arbeidet rettet mot barn og unge. Samordning og koordinering av innsatser er en forutsetning for å sikre at barns rettigheter som beskrevet ovenfor blir ivaretatt.

Virkemidler

Folkehelsemeldinga beskriver at den viktigste rusmiddelforebyggende innsatsen som kan gjøres er å legge til rette for et helsefremmende samfunn med trygge oppvekstvilkår, god psykisk helse og mestring, et inkluderende arbeidsliv, inkluderende lokalsamfunn og utjevning av sosiale helseforskjeller. De rusforebyggende virkemidlene dreier seg ellers om å redusere etterspørsel og tilgjengelighet av rusmidler. Vi beskriver kort og overordnet kommunens virkemidler i sammenhengen, før vi utdyper noe om virkemidler knyttet til ulike rusmidler.

I det lokale systematiske folkehelsearbeidet skal kommunen iverksette tiltak som er nødvendige for å møte kommunens folkehelseutfordringer. Dette kan være tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold, fysiske og sosiale miljøer, og alkohol- og annen rusmiddelbruk (fhl. § 7). Kommunene tilbyr helsefremmende og forebyggende helse- og omsorgstjenester, for eksempel helsetjenester i skolen og helsestasjon[2]. Helsestasjon for ungdom (HFU) er et gratis tilbud for unge mellom 12 og 20 år som tilbyr hjelp og råd fra helsepersonell, og som slik kan forebygge rusmiddelbruk og utvikling av rusproblemer hos unge. Rask psykisk helsehjelp (RPH) er en kunnskapsbasert modell i den kommunale helsetjenesten, for behandling av innbyggere over 16 år med angst, mild til moderat depresjon, søvnvansker og/eller begynnende rusmiddelproblemer[3]. Oppsøkende arbeid kan bidra til tidlig problemidentifisering, tidlig innsats og systematisk oppfølging av utsatte unge[4].

Alkohol

De viktigste virkemidlene på alkoholområdet er bevillingssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, aldersgrenser og avgiftspolitikken. De fleste av disse er regulert i alkoholloven og tilhørende forskrifter. Alkohollovens utgangspunkt er at all bruk av alkohol kan medføre skade, samfunnsmessig og individuelt. Loven skal bidra til å sikre at skadevirkningene av alkoholbruk blir så små som mulig - dels ved å begrense tilgjengeligheten, dels ved at omsetningsformene er betryggende. Vinmonopolloven regulerer AS Vinmonopolet som eierstyres av Helse- og omsorgsdepartementet. De regulatoriske virkemidlene besluttes og håndheves dels av statlige og dels av kommunale myndigheter[5]. I sammenhengen utdypes særlig aldersgrenser og reklameforbudet.

Aldersgrenser er et effektivt, forebyggende tiltak og det er sterk empirisk støtte for at aldersgrenser for kjøp av alkohol reduserer salg og alkoholproblemer for unge, gitt at forbudet håndheves[6]. Det følger av alkoholloven § 1-5 at salg, skjenking og utlevering av alkoholholdig drikk under 22 volumprosent alkohol ikke må finne sted til noen som er under 18 år, og at salg, skjenking og utlevering av alkoholholdig drikk over 22 volumprosent alkohol ikke må finne sted til noen som er under 20 år. Det er videre forbudt å kjøpe alkohol på vegne av personer som er under de tillatte aldersgrensene – såkalt langing.

Norge har hatt reklameforbud for alkohol siden 1975. Reklameforbudets hovedformål er å hindre påvirkning som fører til økt etterspørsel av alkoholholdig drikk. I tillegg har forbudet til formål å opprettholde forståelse i befolkningen for at alkoholholdige drikkevarer skiller seg fra andre handelsvarer og at det er behov for særskilt regulering som begrenser alkoholforbruket. For å oppnå formålene, er forbudet utformet som et generelt og medienøytralt forbud mot alle former for markedsføring av alkohol, med noen begrensede unntak[7]. Forbudet er viktig spesielt for å verne barn og unge mot alkoholreklame[8].

Ulike forhold til alkohol er også regulert i annet lovverk. Toll- og avgiftsregelverket regulerer bestemmelser om alkoholavgiftene og avgiftsfrie innførselskvoter mv. Forbud mot kjøring av motorvogn under påvirkning av alkohol er hjemlet i vegtrafikkloven. For føring av småbåt følger det av småbåtloven at grensen er 0,8 promille. Flere lover har bestemmelser om særlig avholdsplikt for visse yrkesgrupper, også i spesifiserte tidsrom før yrkesutøvelsen. Dette omfatter eksempelvis helsepersonell etter helsepersonelloven og for flygere etter luftfartsloven.

Andre virkemidler i alkoholpolitikken og som forklares nærmere senere i rapporten er informasjon og kunnskapsformidling, kampanjevirksomhet og tilskuddsforvaltning.

Narkotika[9]

Narkotikapolitikken skal forebygge eksperimentering med og rekruttering til narkotika særlig blant barn og unge, og bidra til gode tjenester og tilstrekkelig hjelp. Effektiv og universell forebygging, tidlig innsats, tilgjengelig behandling og oppfølging er virkemidler som søker å redusere bruk av narkotika[10]. Statlige myndigheter skal understøtte kommunene og har også egen rusmiddelforebyggende innsats på narkotikaområdet rettet mot barn og unge[11].

Forbudet mot narkotika har vært et sentralt forebyggende virkemiddel for myndighetene for å begrense tilgjengeligheten til narkotika[12]. Bruk, besittelse, omsetning og andre former for ulovlig omgang med narkotiske stoffer i Norge medfører straffeansvar[13]. Straff er statens sterkeste virkemiddel overfor borgerne[14] og handlinger som er belagt med straff har et uttalt formål om å virke preventivt[15]. Samtidig har straffeforfølgning av bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting, og kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker mer tilpassede tilbud og oppfølging[16].

Regulering og håndheving er imidlertid ikke det samme. Prosjektet (2022) «Alternative reaksjonsformer overfor unge i narkotikasaker»[17] undersøkte hva som skjer med unge som mistenkes/pågripes for bruk/besittelse av narkotika i Norge. Resultater fra prosjektet[18] viser at det var et tydelig skifte i straff av mindreårige (15-17 år) som begikk narkotikalovbrudd på 2000-tallet. Betingede påtaleunnlatelser gikk bl.a. fra å være en ubetydelig reaksjonsform ved årtusenskiftet til å bli den dominerende straffereaksjonen.

Tilgjengelighet til narkotika reduseres også gjennom innsats mot narkotikahandel og organisert kriminalitet, og et bredt internasjonalt samarbeid og engasjement[19] på narkotikafeltet. Norge[20] deltar blant annet i på den årlige narkotikakonferansen som FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) arrangerer. Norge bidrar også med data og informasjon til EUs narkotikabyrå (EMCDDA) om narkotikasituasjonen i landet.

Andre rusmidler og tilstøtende forebyggende innsatsområder

Legemiddelomsetningen er regulert for å hindre avhengighet[21] og blant annet bruk av vanedannende medikamenter krever resept fra lege. Legemiddelbruk blant barn og unge er utbredt, og mange får nødvendig og god behandling av legemidler[22]. Det er samtidig viktig at voksne bidrar til at unge kan ta helsefremmende valg for sin egen bruk av medisiner[23]. En rapport[24] fra FHI (2018) om legemiddelbruk blant barn og unge i perioden 2008-2017 viser at den totale andelen barn som bruker legemidler har vært stabil i perioden, bortsett fra blant jenter 15-17 år, gjenspeilet blant annet i økt bruk av antidepressiva og antipsykotika[25]. Vi vet lite om årsaken til denne økningen i behandling av psykiske lidelser hos tenåringsjenter ifølge rapporten. Helsedirektoratet vil i 2024 gjennomføre en kampanje rettet mot unge om bruk av smertestillende legemidler.

Selv om dopingbruk blant unge er begrenset[26], kan bruk av anabole androgene steroider (AAS) medføre fysiske, psykiske og sosiale problemer for den enkelte, og det er viktig å se forebygging av doping i sammenheng med det rusforebyggende arbeidet, og som del av det helhetlige, lokale folkehelsearbeidet[27]. De kommunale tjenestene og ressurspersoner rundt ungdom bør ha kunnskap om doping og risikofaktorer. Antidoping Norge har forebyggende programmer rettet mot unge, men også kommunene bør ha forebygging av doping som del av planer i kommunen[28].

Enerettsmodellen er et viktig virkemiddel for å forebygge spilleproblemer i Norge. Barn og unge kan være utsatt for spilleproblemer selv, i tillegg til at foreldres spillebruk kan ha negative konsekvenser for familien. Kultur- og likestillingsdepartementet lanserte i 2022 en handlingsplan mot spilleproblemer som retter søkelys mot å skaffe kunnskap. Utsatte grupper i sosiale situasjoner som de med lav inntekt, studenter og innsatte, har særlig prioritet. Planen omfatter også dataspillfeltet der forebyggende informasjon er sentralt. Aktuelle forskningstemaer er blant annet sårbare gamere, faktorer som påvirker utviklingen av spilleproblematikk og effekten av hjelpetiltak rettet mot dataspillavhengighet.

Tobakk og nikotin er et tilstøtende forebyggende innsatsområde til rusfeltet. Områdene står overfor liknende utfordringer slik at forebyggende innsatser kan understøtte eller overlappe hverandre, i tillegg til at tobakk og ulike rusmidler i varierende grad sambrukes[29]. Folkehelsemeldinga presenterer en ny nasjonal tobakksstrategi[30]. Blant annet skal strategien legge til rette for at alle som er født i 2010 og senere skal være tobakks- og nikotinfri («tobakksfri generasjon»), i tråd med det langsiktige målet om et tobakksfritt samfunn som ble inntatt i formålsparagrafen i tobakksskadeloven i 2013. Regjeringen vil vurdere egnede tiltak for å nå målet. Tiltak i strategien er blant annet å videreføre effektive tobakkskampanjer og vurdere å styrke tobakksforebyggende skoleprogram, innføre standardiserte pakninger og forbud mot smakstilsetninger for e-sigaretter, utrede hvordan man kan redusere reklame og eksponering for tobakksvarer m.m. i sosiale medier.