Kapittel 3.2Hvordan måle effekter av en tilskuddsordning?

En statlig tilskuddsordning opprettes for å bidra til å nå prioriterte mål for samfunnet, som ikke forventes å kunne nås uten tilskuddet. Det er derfor viktig å kunne si noe om hvorvidt tilskuddsordningen «virker» som forventet, altså om den bidrar til å oppnå de prioriterte målene for samfunnet, for å vurdere om det er grunnlag for å opprettholde en tilskuddsordning over tid. Hvis man ved hjelp av tilskudd ikke når målene som lå til grunn for opprettelsen av tilskuddsordningen, bør statlige myndigheter vurdere om tilskuddsordningen enten skal legges ned eller endres. Vurderinger av en tilskuddsordnings effekt er med andre ord viktig for å sikre effektiv bruk av offentlige midler. Som det går frem av SSØs (nå DFØ) veileder om evaluering av statlige tilskuddsordninger: «Et tilskudd har ingen verdi i seg selv, men er et virkemiddel som skal bidra til å nå et mål.»[25]

Virkningen av en tilskuddsordning kommer av at tilskuddsmottakere mottar ressurser som de ikke ellers ville ha disponert, og at disse ressursene benyttes til å skape eller styrke aktiviteter og/eller tjenester som er relevante for å nå målet med tilskuddsordningen. Dersom tilskuddsmidlene brukes til ønskede aktiviteter og/eller tjenester, som man ellers ikke ville gjennomført, har tilskuddsordningen skapt addisjonalitet. Det betyr at tilskuddsordningen har ført til en endring som uten tilskuddsordningen ikke hadde funnet sted. Dersom tilskuddet brukes til aktiviteter med andre formål enn bestemt, innebærer dette at tilskuddsordningen «lekker».

Når det gjelder måling av effekter av konkrete tiltak og aktiviteter, er det ikke slik at man uten videre kan fastslå årsaks- virkningsforholdene med sikkerhet. Tilskuddet, og aktivitetene det finansierer, eksisterer ikke i et vakuum, og det er ofte en rekke andre forhold i samfunnet som kan påvirke hvorvidt man oppnår ønskede effekter.

Målet for ordningen er som tidligere nevnt å understøtte rådets virksomhet, og i neste rekke, i tråd med vedtektene, at Rådet for psykisk helse skal være en pådriver for god psykisk helse som styrker, støtter og bidrar til forebygging, forskning, opplysning, kvalitetsutvikling, medvirkning og inkludering. Deloitte forstår forebygging, forskning, opplysning, kvalitetsutvikling, medvirkning og inkludering som «mellomliggende» variabler, som skal bidra til at et overordnet mål - god psykisk helse - nås. I vurderingen av tilskuddets effekt må det derfor ses hen både til i hvilken grad tilskuddet bidrar til å oppnå disse mellomliggende variablene, og det overordnede målet om god psykisk helse.  

Rådet for psykisk helse er imidlertid bare én av svært mange forhold eller organisasjoner som påvirker disse mellomliggende variablene, og det overordnede målet om god psykisk helse. Det er derfor på befolkningsnivå vanskelig å fastslå om tilskuddet har hatt en effekt, enten i positiv eller negativ retning. For å gjøre en realistisk vurdering av tilskuddets effekt har vi derfor utarbeidet en programteori. Programteori er en beskrivelse av hvordan en intervensjon er forventet å bidra til ønskede resultater, og hvilke mekanismer og kontekstuelle forhold som påvirker måloppnåelsen. For Rådet for psykisk helses vedkommende er mekanismene foreslått i målformuleringen, nemlig at tilskuddet skal bidra til god psykisk helse gjennom de mellomliggende variablene. I Figur 4 foreslår vi en forenklet virkningsmekanisme for hvordan tilskuddet kan bidra til god psykisk helse, gjennom den mellomliggende variabelen «kvalitetsutvikling».

Som nevnt i kap. 2 fremgår det ikke av regelverket hva som er statens selvstendige mål for tilskuddet, og hvilke samfunns- og brukereffekter staten ønsker å oppnå. Dette kompliserer vurderingen av tilskuddets effekt, ettersom en slik vurdering typisk skal vurdere om tilskuddet gir den effekten tilskuddsgiver ønsker. Vi har likevel her tatt utgangspunkt i de formålene og områdene som er omtalt i Rådets vedtekter, og i hvilken grad Rådet bidrar til disse.

Tilsvarende modell kan i prinsippet utvikles for alle de mellomliggende variablene som er omtalt i tilskuddsordningens målformulering og i vedtektene til Rådet.