3. Bakgrunn, metode og prosess

Ekstern høring: Høringsfrist 15. oktober 2024.

Bakgrunn

Nasjonal veileder for samfunnsmedisinsk arbeid i kommunen og kommunelegefunksjonen er laget
på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet.

Departementet ba i oppdrag TTB2023-49 Helsedirektoratet, i samarbeid med Folkehelseinstituttet, KS, Legeforeningen og eventuelt pasient- og brukerorganisasjoner og andre relevante aktører, om å utarbeide en nasjonal veileder for håndtering av kommunenes samfunnsmedisinske oppgaver og for kommunelegens oppgaver og funksjon. Departementet ba blant annet om at om at veilederen omtalte:

Eksempler på hensiktsmessig organisatorisk plassering av kommunelegefunksjonen.
Ivaretagelse av samfunnsmedisinske vurderinger i kommunale planprosesser, herunder samfunnsplanlegging og i saksbehandling.
Hvilken kompetanse og kapasitet som er nødvendig for å håndtere oppgavene i kommunelegefunksjonen.
Hvordan kommunen kan legge til rette for samfunnsmedisinsk beredskap.
Interkommunalt samarbeid om kommunelegefunksjonen.

Hensikt/formål med anbefalingene/rådene

Veilederen skal:

hindre uønsket variasjon og sikre god kvalitet i utførelse av kommunelegefunksjonen
gi en oversikt over juridiske rammer og anbefalinger om kommunelegefunksjonen
bidra til riktige prioriteringer av kommunelegeressurser
bidra til å løse organisatoriske utfordringer ved kommunelegens funksjon i kommunen, samt til økt interkommunalt samarbeid

Veilederen skal overordnet sett bidra til at kommunen sikrer forsvarlig samfunnsmedisinsk kapasitet, kompetanse og kontinuitet både under normale forhold og under krise- og beredskapssituasjoner.

Målgruppe(r)

Målgruppe for veilederen er ledelsen i kommunene. Veilederen vil imidlertid også være viktig for kommunelegene og deres samarbeidspartnere, samt regionale og sentrale myndigheter.

Omfang og avgrensning

Veilederen gir anbefalinger om:

internkontroll knyttet til kommunelegefunksjonen
kommunens organisering av kommunelegefunksjonen
kapasitet i kommunelegefunksjonen
kompetanse og ferdigheter i kommunelegefunksjonen
kommunelegefunksjonens tverrsektorielle rolle
kommunelegefunksjonens rolle i kommunens beredskapsarbeid og krisehåndtering
interkommunale samarbeid om kommunelegefunksjonen

Veilederen vil basere seg på gjeldende rett. Veilederen vil i tillegg gi en oversikt over rettslige rammebetingelser for kommunelegefunksjonen, herunder en oversikt over alle lov- og forskriftsbestemmelser som gir oppgaver til kommunelegefunksjonen.

Veilederen vil ikke:

være en veileder for hvordan kommunelegen faglig sett utfører sine oppgaver
gi anbefalinger over oppgaver som ikke skal eller bør legges til kommunelegefunksjonen

Definisjoner

Internkontroll: I denne veilederen brukes internkontroll slik det er fastsatt i kommuneloven § 25-1 (lovdata.no) med tilhørende veileder om kommunelovens internkontrollbestemmelser (regjeringen.no).
Kommunen: Generelt bør kommunen leses som kommunestyret, da kommunestyret er kommunens øverste organ. Deretter vil eventuell intern delegering i kommunen plassere ansvaret. Med «kommunen» menes i denne veilederen kommunens ledelse ved kommunedirektøren.
Kommunelegefunksjonen: I denne veilederen refererer kommunelegefunksjonen til selve rollen eller funksjonen, herunder oppgavene som utføres av kommunelegen og ansvarsområdet til kommunelegen. Det ligger i betegnelsen at den kan omfatte flere personer.
Kommunelege: Kommunelege refererer i denne veilederen til en person som innehar stillingen som kommunelege i en kommune. Veilederen er skrevet i tråd med gjeldende rett. Derfor er kommunelege brukt som tittel. Stillingstittelen planlegges endret til «kommuneoverlege», jf. Meld. St. 15 (2022–2023) s. 119. Per i dag er kommuneoverlege en avlønningstittel.
Medisinskfaglig rådgiving: I denne veilederen brukes «medisinskfaglig rådgiving» om prosessen hvor kommunelegen gir råd, veiledning og anbefalinger basert på medisinsk kunnskap og ekspertise.
Samfunnsmedisin: I denne veilederen defineres samfunnsmedisin som et fag på systemnivå med fokus på bredt folkehelsearbeid rettet mot hele eller deler av samfunnet og befolkningen, gjerne over et lengre tidsrom. Det er en legekompetanse med søkelys på helseutfordringer, sykdomsforebygging og helsefremming på et samfunnsnivå. Dette innebærer en kombinasjon av medisinsk kunnskap og forståelse for samfunnsmessige faktorer som påvirker helsen til befolkningen. Den samfunnsmedisinske tilnærmingen krever innsikt både i individuell og kollektiv helse, samt evnen til å planlegge og gjennomføre effektive tiltak for å fremme folkehelsen.
Samfunnsmedisinsk kompetanse: Samfunnsmedisinsk kompetanse er en legekompetanse som kombinerer medisinsk kunnskap og kunnskap om hvordan samfunnsmessige faktorer påvirker helsen til en befolkning og til selvstendig å kunne planlegge og gjennomføre effektive tiltak for å fremme folkehelsen.
Krise: En hendelse som har et potensial til å true viktige verdier og svekke evnen en virksomhet har til å utføre sine samfunnsfunksjoner.
Folkehelsearbeid: Samfunnets innsats for å påvirke faktorer som direkte eller indirekte fremmer befolkningens helse og trivsel, forebygger psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, eller som beskytter mot helsetrusler, samt arbeid for en jevnere fordeling av faktorer som direkte eller indirekte påvirker helsen, jf. folkehelseloven § 3 (lovdata.no).

Grad av normering

Grad av normering angis av teksten:

Når Helsedirektoratet skriver «skal» er enten innholdet regulert i lov eller forskrift eller anbefalingen/rådet så klart faglig forankret at det sjelden er forsvarlig ikke å gjøre som anbefalt.
Når det står bør» eller «anbefaler» er det en sterk anbefaling/råd som vil gjelde de aller fleste.
Når det står «kan» eller «foreslår» er det en svak anbefaling/råd der ulike valg kan være riktig.

Rettslig betydning

Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde normerende produkter, det vil si nasjonale faglige retningslinjer, nasjonale veiledere, nasjonal faglige råd og pasientforløp, som understøtter målene som er satt for helse- og omsorgstjenesten.

Nasjonale anbefalinger og råd skal baseres på kunnskap om god praksis og skal bidra til kontinuerlig forbedring av virksomhet og tjenester, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 7-3 (lovdata.no), helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 (lovdata.no) og folkehelseloven § 24 (lovdata.no). Det er et ledelsesansvar å sørge for at anbefalinger og råd i nasjonale faglige retningslinjer, faglige råd og veiledere implementeres i virksomheten. Plikten til å implementere denne nasjonale faglige veilederen er hjemlet i kommuneloven § 25-1 (lovdata.no).

Nasjonale faglige retningslinjer, råd og veiledere er med på å gi forsvarlighetskravet et innhold, uten at anbefalingene er direkte rettslig bindende. Anbefalinger/råd utgitt av Helsedirektoratet er faglig normerende for valg man anser fremmer kvalitet, god praksis og likhet i tjenesten på utgivelsestidspunktet.

Anbefalinger og råd i nasjonale faglige retningslinjer, faglige råd og veiledere må forstås i lys av grunnleggende helserettslige plikter og rettigheter.

Tilstøtende normerende publikasjoner

Helsedirektoratets roller, finansiering og høring

Helsedirektoratet er et fag- og myndighetsorgan underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Utredningsinstruksjonen (lovdata.no) legger krav for utredninger i staten, inkludert utarbeidelse av normerende produkter. Veileder til utredningsinstruksen (dfo.no) gir en veiledning til og nærmere beskrivelse av statlige utredninger.

Helsedirektoratet er et statlig myndighetsorgan som er helfinansiert via statsbudsjettet. Når fagpersoner og klinikere inviteres til deltakelse i arbeidsgrupper og referansegrupper, er hovedregelen at det ikke gis godtgjørelse for deltakelse hvis personen er offentlig ansatt. Praksis om godtgjøring i Helsedirektoratet bygger på veiledende bestemmelser i Statens personalhåndbok, men med presiseringer og utfyllende bestemmelser tilpasset Helsedirektoratets behov for ekstern bistand.

Bruk dette avsnittet bare ved publisering:
Utkast til Nasjonal veileder for samfunnsmedisinsk arbeid i kommunen og kommunelegefunksjonen har vært på høring i fire måneder. Dette etter en konkret vurdering gjort for å sikre tilstrekkelig høringstid for bred involvering av kommunene. Dette er en måned mer enn normal høringsfrist jf. Utredningsinstruksen. Høringen var åpen for alle via Helsedirektoratets nettside. Informasjon om høringen ble i tillegg sendt til antatte interessenter. Alle høringssvarene ble gjennomgått i Helsedirektoratet før publisering. Det endelige produktet er besluttet av helsedirektøren.

Helsedirektoratet står ansvarlig for innholdet i den nasjonale faglige veilederen.

Kunnskapsbasert tilnærming

Nasjonale anbefalinger og råd har en kunnskapsbasert tilnærming (Helsedirektoratet, 2012). Det innebærer at forskningslitteratur, erfaring fra tjenesten og brukererfaring på en systematisk måte vurderes opp mot ønskede og uønskede konsekvenser av et tiltak innenfor en gitt kontekst av verdier, ressursbruk, prioriteringskriterier, lover og forskrifter. På områder der det er funnet mindre forskningsbasert kunnskap og/eller overføringsverdien fra internasjonal til norsk helsetjeneste er lav, blir klinisk kunnskap og brukerkunnskap tillagt større vekt.

Anbefalingene/rådene bygger derfor på erfaring fra Helsedirektoratets egne undersøkelser under pandemien og Koronakommisjonsrapportene. Anbefalingene er laget basert på drøftinger med ekstern arbeidsgruppe.

Arbeidsform og deltakere

Helsedirektoratet har ledet arbeidet og fått innspill fra en bredt sammensatt arbeidsgruppe. Det har vært gjennomført 4 møter i arbeidsgruppen. To av møtene har vært gjennomført digitalt. I forkant av møtene har det vært sendt ut saksunderlag til forberedelse for deltakerne. Referat og oppsummering har vært tilgjengelig for innspill/kommentarer i etterkant av møtene.

Prosjektgruppe:

Prosjekteier: Avdelingsdirektør Knut Berglund, avdeling for samfunnshelse.
Prosjektleder: Seniorrådgiver Cato Innerdal, avdeling for samfunnshelse.
Faglig leder: Seniorrådgiver Cato Innerdal, avdeling for samfunnshelse.
Prosjektdeltaker: Seniorrådgiver Cato Innerdal, avdeling for samfunnshelse, til 20. mars 2024.
Prosjektdeltaker: Seniorrådgiver Mari J. Lindbekk, avdeling for miljø og helse.
Prosjektdeltaker: Seniorrådgiver Hilde Skagestad, avdeling for helserett.
Prosjektdeltaker: Seniorrådgiver Åsmund B. Nilsen, avdeling for beredskap.

Prosjektet har hatt juridisk støtte samt støtte for metode, samt digital utforming:

Avdelingsdirektør Morten Græsli, avdeling for normering, har gitt metodestøtte.
Seksjon innholdsutvikling har bidratt i digitalisering og publisering av produktet.

Arbeidsgruppe

Oppnevnt av Legeforeningen:

Aud M. Tandberg, kommuneoverlege i Hammerfest og leder i Norsk samfunnsmedisinsk forening.
Jon Ørstavik, spesialrådgiver/lege i Legeforeningens sentraladministrasjon.
Kristin C. Schønberg, kommuneoverlege i Askøy og leder i Leger i samfunnsmedisinsk arbeid.

Oppnevnt av Nasjonalt senter for distriktsmedisin:

Eva K. Nordberg, kommuneoverlege i Vestvågøy.

Oppnevnt av Kommunesektorens organisasjon (KS):

Harald Digernes, spesialrådgiver KS Møre og Romsdal.
Hege Lorentzen, medisinsk fagsjef i KS.
Hege Torvbråten, advokat i KS.
Kjersti Gjøsund, kommuneoverlege i Halden.
Anders Svensson, kommuneoverlege i Bø.
Lene Stene Salberg, kommunalsjef for kvalitet og samhandling i Trondheim kommune.

Oppnevnt av Folkehelseinstituttet:

Berit L. Finess, overlege.
Tone Bruun, overlege.
Preben Aavitsland, overlege.

Oppnevnt av Helsedirektoratet:

Bente Westrum, assisterende fylkeslege, Statsforvalteren i Innlandet.
Haavard Stensvand, fylkesberedskapssjef, Statsforvalteren i Vestland.

Habilitet

Arbeidsgruppemedlemmer har fylt ut Helsedirektoratets habilitetsskjema. Intellektuelle eller finansielle interesser som potensielt kan påvirke arbeidet er lagt frem for de andre deltakerne i arbeidsgruppen. Ingen interesser med konsekvenser for deltakelse i arbeidet er identiﬁsert.

Det er sjelden deltakere ekskluderes fra Helsedirektoratets retningslinjeutvikling på grunn av inhabilitet. Helsedirektoratet ønsker bidragsytere med ulike ståsted inn i arbeidet for diskusjoner som kan bidra til fagutvikling. Det etterstrebes faglig enighet, men det foretas ingen avstemninger i arbeidsgruppene. Eventuell dissens omtales her i metode- og prosesskapitlet. Det endelige produktet er besluttet av helsedirektøren.

Referanser

Helsedirektoratet. (2012). Veileder for utvikling av kunnskapsbaserte retningslinjer (IS-1870). ISBN-nr. 978-82-8081-225-4. Hentet fra Helsedirektoratet.no.

Alfabetisk oversikt over lov- og forskriftsbestemmelser som omtaler kommunelegefunksjonen

Følgende lov- og forskriftsbestemmelser gir oppgaver til kommunelegefunksjonen:

Følgende lov- og forskriftsbestemmelser omtaler kommunelegefunksjonen:

Siste faglige endring: 19. juni 2024