Utkastet til veilederen er utarbeidet på bakgrunn av Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet – Prioritering i helse- og omsorgstjenesten (regjeringen.no).
Den nasjonale veilederen er en prosessveileder – det vil si en veileder til kommunenes prosesser for prioritering. Veilederen har til hensikt å bidra til kunnskapsbaserte prioriteringer på politisk, administrativt og klinisk nivå.
Målgrupper for veilederen
Målgrupper for veilederen er
- kommunale ledere på alle nivå med ansvar for kommunale helse- og omsorgstjenester
- helsepersonellet som yter kommunale helse- og omsorgstjenester
- saksbehandlere som fatter vedtak om kommunale helse- og omsorgstjenester
- personer som søker om eller mottar kommunale helse- og omsorgstjenester og deres pårørende
Den vil også være relevant for kommunens øvrige befolkning og helsemyndigheter som jobber inn mot kommunale helse- og omsorgstjenester.
Innhold i veilederen
Veilederen består av en bakgrunns- og metodedel, et kapittel med tre anbefalinger til kommunens ledelse og et kapittel med en anbefalinger hver til helsepersonell og saksbehandlere.
Veilederen beskriver hvordan prinsippene for prioriteringer kan operasjonaliseres og anvendes i kommunale helse- og omsorgstjenester, på ulike nivåer og i ulike beslutningssituasjoner. Det er også en del av oppdraget at veilederen ikke bare skal gjelde for vedtaksfestede tiltak, at mestringsbegrepet skal utdypes og operasjonaliseres, at det skal utarbeides en plan for implementering av veilederen og at Helsedirektoratet skal vurdere å koordinere dette arbeidet med en oppdatering av veileder for saksbehandling.
Prioriteringskriteriene
Endringer i den tekstlige utformingen av prioriteringskriteriene er vedtatt i forbindelse med Stortingets behandling av Meld. St. 38 (2020-2021) (regjeringen.no). Gjeldende prioriteringskriterier:
Et tiltaks prioritet øker i tråd med den forventede nytten av tiltaket. Den forventede nytten av et tiltak vurderes ut fra om kunnskapsbasert praksis tilsier at tiltaket kan øke pasientens livslengde og/eller livskvalitet gjennom å gi økt sannsynlighet for:
- overlevelse
- forbedring eller redusert tap av mestring og/eller fysisk eller psykisk funksjon
- reduksjon av smerter, fysisk eller psykisk ubehag.
Et tiltaks prioritet øker desto mindre ressurser det legger beslag på.
Et tiltaks prioritet øker i tråd med alvorligheten av tilstanden. En tilstands alvorlighet vurderes ut fra:
- risiko for død eller tap av mestring og/eller funksjon
- graden av tap av mestring og/eller fysisk eller psykisk funksjon
- smerter, fysisk eller psykisk ubehag
Både nå-situasjonen, varighet og tap av fremtidige leveår har betydning for graden av alvorlighet.
Graden av alvorlighet øker jo mer det haster å komme i gang med tiltaket.
Arbeidsform
Helsedirektoratet har ledet arbeidet med veilederen.
En prosjektgruppe med KS, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Pårørendealliansen har vært sentral gjennom hele arbeidsprosessen. I tillegg er det opprettet referansegrupper med kommuner og profesjonsorganisasjoner og gjennomført innspillsmøter med målgrupperepresentanter, fag- og forskningsmiljø.
Referansegrupper har vært:
- Kommunepanel med representanter for ledere og fagområder fra kommunene Indre Østfold, Oslo, Horten, Kristiansand, Stryn, Stjørdal, Vestvågøy og Alta.
- Profesjonspanel med representanter fra organisasjonene Den norske legeforening, Den norske tannlegeforening, Norsk Sykepleierforbund, Norsk Fysioterapeutforbund, Norsk Ergoterapeutforbund, Fagforbundet og Fellesorganisasjonen.
Det er avholdt digitale møter der kommunepanel-kommuner og kommunene Alver, Askøy, Averøy, Aure, Birkenes, Bodø, Bygland, Bykle, Eidsvoll, Engerdal, Farsund, Flekkefjord, Gausdal, Gloppen, Grimstad, Herøy, Hol, Holmestrand, Horten, Hustadvika, Indre Østfold, Iveland, Kongsvinger, Kristiansund, Kvinesdal, Larvik, Lillestrøm, Lørenskog, Melhus, Molde, Nannestad, Nord Aurdal, Os, Rælingen, Røros, Sandefjord, Stange, Steinkjer, Stjørdal, Stord, Sula, Surnadal, Sør-Odal, Trysil, Tønsberg, Ullensaker, Vestre-Slidre, Vestre-Toten, Våler, Ålesund, Åsnes har deltatt.
Deltakerne har vært personer med lederfunksjon i kommunen. Både kommunedirektør, kommunalsjef/-direktør, virksomhetsleder og fagleder har deltatt i møter. Ansvarsområdene har dekket helsestasjon og skolehelsetjeneste, habilitering og rehabilitering, rus og psykisk helse, hjemmetjenester, sykehjem, fysioterapeut- og ergoterapeuttjenester, tildelingskontor og legetjenester. Noen deltakere har i tillegg hatt ansvar for velferdstjenester tilknyttet NAV og barnevern.
Uttesting av tidlig utkast til veileder er gjennomført av kommunene Horten, Indre Østfold, Kristiansand, Stryn, Stjørdal og Vestvågøy i perioden desember 2023 til mars 2024.
Oppdraget TTB2022-26
Utvikling av Nasjonal faglig veileder for kommunale helse- og omsorgstjenester
I NOU 2018: 16 Det viktigste først (regjeringen.no) (Blankholm-utvalget) anbefales det at det utarbeides nasjonale veiledere for tildeling av vedtaksbaserte kommunale tjenester. Det understrekes at «En veileder for tildeling av kommunale helse- og omsorgstjenester vil ikke frata kommunene mulighet til å utøve skjønn, men gjøre det lettere å sikre konsistens i de beslutningene som fattes så vel innen som mellom kommuner» (s. 132).
I Meld. St. 38 (2020-2021) Nytte, ressurs og alvorlighet (regjeringen.no) står det følgende: «En nasjonal veileder vil sende tydelige føringssignaler for kommunenes arbeid med prioritering, men vil ikke være rettslig forpliktende på samme måte som regulering i lov eller forskrift. Departementet viser til utvalgets påpekning om at det «gjenstår en del utredningsarbeid før enhetlige prinsipper og kriterier for prioritering kan operasjonaliseres på en konsistent måte for hele helsetjenesten». Gjennom et arbeid med å utvikle en veileder vil man kunne foreta nødvendige utredninger for å operasjonalisere prinsippene og kriteriene, samt få en bedre oversikt over eventuelle praktiske konsekvenser og problemstillinger.
Departementet mener videre at veilederen ikke bør begrenses til vedtaksbaserte tjenester, slik utvalget foreslår, men omfatte alle helse- og omsorgstjenester kommunene har ansvar for å tilby.
Departementet mener, i likhet med høringsinstansene, at et slikt arbeid må gjøres i samarbeid med relevante aktører, herunder pasient-, bruker og profesjonsorganisasjonene. En plan for implementering av veilederen i kommunens helse- og omsorgstjenester bør inngå i dette arbeidet.
I Innst. 221 S (2021-2022) (stortinget.no) vises det til Meld. St. 34 (2015-2016) (regjerningen.no) jf. Innst. 57 S (2016-2017) (stortinget.no), der det i etterkant av Stortingets behandling er gjennomført flere arbeider for å sikre samsvar mellom virkemidler og prinsipper for prioritering, herunder veiledning og støtte til beslutningstakere. Komiteen mener at et tilsvarende arbeid vil være nødvendig for den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den offentlige tannhelsetjenesten.
Komiteen støtter innføringen av prioriteringskriteriene i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den offentlig finansierte tannhelsetjenesten, herunder at mestring inkluderes i nytte- og alvorlighetskriteriet. Komiteen peker på at det i høringen ble spurt om hva mestringsbegrepet inneholder, og komiteen ber om at det i arbeidet med å utarbeide en nasjonal faglig prioriteringsveileder for den kommunale helse- og omsorgstjenesten, vil bli foretatt nødvendige utredninger og utdypninger av kriteriene og prinsippene, herunder mestringsbegrepet.
Innenfor rammene lagt i Meld. St. 38 (2020-2021) (regjeringen.no), og på bakgrunn av det som er skissert over, ber departementet, Helsedirektoratet om å utarbeide en nasjonal faglig veileder for prioritering i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Veilederen skal beskrive hvordan prinsippene for prioritering kan operasjonaliseres og anvendes i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, på ulike nivåer og beslutningssituasjoner. Mestringsbegrepet skal utdypes og operasjonaliseres. Det skal utarbeides en plan for implementering av veilederen.
Arbeidet skal, i tråd med det som er varslet i Meld. St. 38 (2020-2021) (regjeringen.no), gjøres i samarbeid med relevante aktører, herunder pasient-, bruker og profesjonsorganisasjonene, samt KS.
Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om behov for tilsvarende veiledende materiale på tannhelsetjenesteområdet, etter at Stortingets vedtak om å sette ned et utvalg for å utrede tannhelsetjenesten er gjennomført.
Direktoratet bes om å vurdere å samkjøre utarbeidelsen av prioriteringsveilederen med arbeidet med å oppdatere Veileder for saksbehandling (IS-2442) (jf. anbefalinger i direktoratets rapport om forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene).
Det bør som del av arbeidet ses hen til operasjonalisering av prinsippene for prioritering i spesialisthelsetjenesten. Direktoratet for medisinske produkter og Folkehelseinstituttet skal involveres i arbeidet.