Kapittel 1.2Oppdragsbeskrivelse

I tillegg til tildelingsbrev TTB2023-41 fra Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet er følgende oppdragsbeskrivelse gitt:

Bakgrunn

Rusmiddelbruk er en betydelig årsak til samfunnskader, tap av friske leveår og for tidlig død. Et viktig mål for regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet er derfor å forebygge rusmiddelproblemer blant barn og unge og redusere bruk av narkotika i samfunnet. Viktige forutsetninger for arbeidet er at det skal være kunnskapsbasert og i større grad være en tverrsektoriell innsats.

Forebygging av rusmiddelbruk blant barn og unge er et ansvar som deles av flere sektorer, og for å få ønsket effekt av forebyggende aktivitet er det nødvendig med en tverrsektoriell, koordinert og kunnskapsbasert innsats. Etater med et forebyggende ansvar må i større grad gjennomføre sitt arbeid og utvikle sin innsats i sammenheng og i samarbeid med de andre aktørene, slik at det blir en mer integrert og samlet innsats.

Ungdomstiden er den perioden der flere gjør sine første erfaringer med bruk av rusmidler. Alkohol er det rusmiddelet som flest har erfaringer med, og deretter følger cannabis. De av ungdommene som prøver ut illegale rusmidler gjør dette som regel mens de er påvirket av alkohol. Det er også slik at alkohol brukes langt oftere enn illegale rusmidler. Studier som har sett på bruksfrekvens av cannabis finner mest bruk i 18-24 års alder, og ved rundt 30 årsalder faller bruken markant. Nye data om bruk av rusmidler blant unge i Oslo (Ung i Oslo 2023) viser noe økning i rusmiddelbruken fra 2021, også når det gjelder bruk av alkohol, særlig blant de eldre tenåringene. Mot slutten av videregående har 38 prosent av guttene og 25-27 prosent av jentene prøvd cannabis i løpet av siste året. 17 prosent av guttene og 8 prosent av jentene på Vg3 oppgir å ha prøvd kokain siste året. Det er flere i Oslo enn i resten av landet som har brukt ulike typer rusmidler. En nasjonal studie om unges bruk av cannabis finner at 15 prosent av ungdommene har prøvd siste året, og at gjennomsnittsalderen for første gangs bruk var 16 år (FHI Cann 2021). Dette er et lite utsnitt av utfordringsbildet som danner grunnlaget for nye oppdrag og initiativer for det rusforebyggende arbeidet rettet mot barn og unge.

Nærmere om formål og mandat

Det er mange aktører i det rusforebyggende arbeidet, med varierende ansvar og tilgjengelige virkemidler. Det forebyggende arbeidet til de ulike aktørene er forankret i flere lovverk; for eksempel folkehelseloven, helse- og omsorgstjenesteloven, barnevernloven, politiloven m.fl.

Formålet med dette tverrsektorielle rusforebyggende oppdraget er bedre effekt av den samlede rusforebyggende innsatsen rettet mot barn og unge gjennom en bedre samordning og koordinering av aktørene. Et tverrsektorielt rusforebyggende arbeid kan bidra til å utnytte samfunnets ressurser på en best mulig og effektiv måte. Det vil også kunne ha en langvarig effekt både når det gjelder mer kunnskapsbasert og effektiv forebygging og i form av kostnadsbesparelser. Arbeid som bidrar til bedre forebygging og reduserte helseskader vil også bidra til å understøtte en bærekraftig helsetjeneste.

Mandat for oppdraget

Etatene skal gjennom det tverrsektorielle oppdraget iverksette tiltak for å oppnå en bedre samordning av de ulike aktørene og sektorene som er involvert i det rusforebyggende arbeidet. Arbeidet skal dekke både forebygging av alkohol og illegale rusmidler. Etatene må avklare en hensiktsmessig avgrensning av rusforebyggende tiltak/initiativer som skal inkluderes i arbeidet. Arbeidet ledes av Helsedirektoratet. Det kreves et godt samarbeid mellom de ansvarlige aktørene, og at det avsettes ressurser til arbeidet i etatene. Oppdraget er en del av regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet.

I oppdraget inngår følgende.

1. Identifisere og avklare ansvar, roller, virkemidler og målsettinger de ulike aktørene har i det rusforebyggende arbeidet, både for å redusere tilgjengelighet og etterspørsel av legale og illegale rusmidler.
2. Avklare om de ulike forebyggende initiativene/tiltakene/virkemidlene utfyller og understøtter hverandre.
3. Avklare de ulike etatenes juridiske handlingsrom når det gjelder rusforebygging og hvor langt ansvaret strekker seg, herunder vurdere behovet for tydeligere regelverk og mulige organisatoriske endringer.
4. Identifisere tiltak som kan bidra til å skape en omforent forståelse og økt kunnskap mellom de ulike aktørene/sektorene når det gjelder rusforebyggende arbeid
5. Vurdere og foreslå modeller for tverrsektoriell organisering av rusforebyggende arbeid.
6. Som en del av arbeidet kan det også vurderes hvorvidt de rådgivende enhetene for russaker kan tillegges tydeligere forebyggende funksjoner og oppgaver.
7. Som en del av arbeidet kan også vurderes om det er behov for å utvikle nye virkemidler og tilnærminger.
8. Etatene må identifisere andre oppdrag/initiativer som kan ha relevans for dette oppdraget, samt involvere relevante aktører i arbeidet.

Avgrensninger og hensyn som må tas i arbeidet

Som nevnt i mandatet må etatene avklare en hensiktsmessig avgrensning av hvilke russpesifikke forebyggende tiltak som arbeidet skal dekke. Forebygging i denne sammenhengen skal forstås som initiativer og tiltak som skal bidra til å hindre at rusrelaterte problemer, helseskade eller andre rusmiddelproblemer oppstår og utvikler seg. Det er også et mål med regjeringens forsterkede forebyggende innsatser å redusere bruk av rusmidler blant barn og unge.

Avgrensinger og hensyn som nevnes her er ikke uttømmende, og etatene må selv vurdere behovet for andre avgrensinger og hensyn som arbeidet må gjøre.

Det kan skilles mellom fire grunnleggende former for forebygging:

• Miljørettede forebyggingsstrategier – retter seg mot sosiale, kulturelle, økonomiske og fysiske påvirkningsfaktorer, og der målet er å oppnå endringer i de sosiale strukturene og i nærmiljøene og sosiale miljøer og derved blant annet bidra til mindre bruk av rusmidler.
• Universelle tiltak – har hele eller store deler av befolkningen som målgruppe, men har en mer russpesifikk karakter enn hva som dekkes av det generelle folkehelsearbeidet.
• Selektive tiltak – retter seg mot kjente risikogrupper og risikosituasjoner som er mer utsatt for å utvikle en risikofull rusmiddelbruk eller som allerede har utviklet moderate rusmiddelproblemer.
• Indikative tiltak – innsatser som skal sørge for at personer som allerede har et problem får hjelp til å begrense og hindre videre problemutvikling.

Det første nivået – miljørettede forebyggingsstrategier – omtales i folkehelsemeldingen, og arbeidet her vil avgrenses mot dette. Det er en glidende overgang mellom selektive og indikative tiltak, der begge former kan supplere de mer befolkningsrettede tiltakene. Ettersom målgruppen for dette arbeidet er barn og unge vil det være relevant å inkludere de tre siste formene for forebygging, men at det avgrenses mot spesifikk behandling i spesialisthelsetjenesten. Samfunnets samlede forebyggende innsats bør ha virkemidler som retter seg mot både å redusere tilgjengelighet og etterspørsel.

Prinsipielle spørsmål

Rusforebyggende arbeid kan i seg selv reise en del prinsipielle spørsmål. Et prinsipielt spørsmål i gjennomføringen av oppdraget kan være hva som er spesifikt rusforebyggende og hva som er mer generelt forebyggende arbeid for å sikre gode oppvekstsvilkår for barn og unge.

Arbeidet kan også reise spørsmål om menneskerettslige hensyn og menneskers frihet til en livsstil som kan medføre helseskade. I oppfølging av menneskerettskonvensjonen ligger også en plikt til å forebygge brudd på menneskerettigheter – det kan innebære også en plikt til å forebygge at barn og unge påfører seg skade ved bruk av rusmidler. Etatene må i sitt arbeide være bevisst disse rettighetene og forpliktelsene.

Oppsummering av oppdraget

Helsedirektoratet, Politidirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Sekretariatet for konfliktrådene, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet og Utdanningsdirektoratet gis i oppdrag å etablere et tverrsektorielt arbeid som har til formål å videreutvikle det tverrsektorielle rusforebyggende arbeidet, i tråd med beskrivelsen ovenfor. Arbeidet ledes av Helsedirektoratet. Oppdraget er en del av regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet. De berørte etatene har en rekke tverrsektorielle oppdrag som enten direkte eller indirekte berører forebygging og/eller utsatte barn og unge på ulike nivåer. Etatene må selv avklare om det er formålstjenlig å løse det rusforebyggende oppdraget innenfor allerede etablerte samarbeidsstrukturer/arbeidsgrupper ev. supplere eksisterende grupper med flere aktører, eller opprettet en egen struktur for arbeidet. Uansett må etatene sikre at relevante oppdrag sees i sammenheng slik at dobbeltarbeid unngås, dette gjelder for eksempel nasjonalt program for rusforebyggende arbeid og UNODCs gjennomgang av norsk forebyggingspraksis m.m.