De største ernæringsmessige utfordringene i tiden framover er å øke inntaket av grønnsaker, frukt og bær, grove kornprodukter og fisk, og å redusere inntaket av mettet fett, salt og sukker i alle grupper av befolkningen. Et kosthold i tråd med Helsedirektoratets råd og anbefalinger legger grunnlag for god helse og redusert risiko for ikke-smittsomme sykdommer. Helsedirektoratet anbefaler å ha et variert kosthold med mye grønnsaker, frukt og bær, grove kornprodukter og fisk, og begrensede mengder av bearbeidet kjøtt, rødt kjøtt, salt, sukker og mettet fett. I Helsedirektoratets rapport Samfunnsgevinster av å følge Helsedirektoratets kostråd6 anslås mulige samfunnsgevinster av at befolkningen følger kostrådene til totalt 154 milliarder kroner per år.
Det er både positive og negative trekk ved utviklingen i norsk kosthold over tid. De siste ti årene har blant annet forbruket av sukker gått ned og grønnsaksforbruket gått opp, mens fruktforbruket har gått ned. Videre har forbruket av fisk gått ned og er vesentlig lavere enn forbruket av kjøtt. Mange har fremdeles et kosthold som øker risikoen for å utvikle hjerte- og karsykdommer, kreft, fedme og diabetes type 2. Vurdert opp mot kostrådene spiser vi for lite grønnsaker, frukt, bær, grove kornvarer og fisk, og for mye mettet fett, sukker og salt.
Med utgangspunktet i 2010-tall er NCD-målet å redusere saltinntaket i befolkningen med 30 prosent innen 2025. Høyt saltinntak øker risikoen for høyt blodtrykk og hjerte- og karsykdommer7 8. Flere beregninger viser at reduksjon i saltinntaket kan gi store helsegevinster og være meget kostnadseffektivt. Da 70-80 prosent av saltinntaket kommer fra industribearbeidede matvarer, vil reduksjon i tilsetningen av salt i matvarer gi helsegevinster i befolkningen.
De nordiske ernæringsanbefalingene – the Nordic Nutrition Recommendations (NNR) – utgjør det vitenskapelige grunnlaget for ernæringspolitikk, nasjonale næringsstoffanbefalinger og matvarebaserte kostråd i de fem nordiske landene og de tre baltiske landene. Arbeidet med å oppdatere NNR er i gang og forventes ferdigstilt i desember 2022 (NNR2022). Prosjektet ledes av Helsedirektoratet. Nordisk ministerråd har bedt om at bærekraftaspektet ved kostholdet skal integreres i de kommende NNR, som ledd i deres visjon om å bli verdens mest bærekraftige region innen 2030. I tillegg til en systematisk kunnskapsgjennomgang av sammenhengen mellom kosthold og helse, vil derfor aspekter ved bærekraft for første gang integreres i kostrådene. Matvaresystemene knytter kostrådene og klima sammen. Flere av FNs 17 bærekraftmål bygger direkte på matproduksjon og nasjonal ernærings- og helsepolitikk. Oppgaven for NNR2022-prosjektet er derfor å vurdere hvordan de lokale matvaresystemene i de åtte nordiske og baltiske landene kan være forenlig med et sunt kosthold og samtidig være klimavennlige. Dette er en viktig oppgave på veien mot å nå FNs bærekraftmål og Nordisk Ministerråds visjon om å bli verdens mest bærekraftige region innen 2030. Dette er også en viktig oppgave på veien mot målene i Klimaplan for 2021-20309.
I stortingsmelding Klimaplan for 2021-2030 (Meld. St. 13 (2020-2021) gis konkrete tiltak for forbruksendringer som indirekte kan gi utslippsreduksjoner i jordbrukssektoren. Det vektlegges at det skal bli enklere for folk å velge sunn, bærekraftig og klimavennlig mat. Arbeidet med å redusere matsvinnet og med at folk skal følge kostrådene fra Helsedirektoratet, medvirker til å redusere klimautslippet.
Indikatorer
- Kjennskap til de nasjonale kostholdsanbefalingene etter kjønn og alder
- Andelen barn og unge som spiser grønnsaker minst fem ganger i uken, etter sosioøkonomisk status
I Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold (2017-2023)10 er det overordnede målet et sunt og variert kosthold i hele befolkningen, uavhengig av kjønn, alder, geografi, sosioøkonomisk status, kulturell bakgrunn, funksjonsevne, religion og livssyn. Ett av delmålene er å redusere forskjeller i kosthold mellom ulike sosioøkonomiske grupper. Det er også en målsetting å redusere kostholdsforskjellene mellom menn og kvinner. Det er satt kvantitative mål for endringer i kostholdet innen 2023.
Barn og unge fremheves som en viktig målgruppe i handlingsplanen. Målene som er satt for barn og unge er å øke andelen av spedbarn som ammes og fullammes, andelen av barn som spiser frokost og andelen som spiser frukt og grønnsaker daglig. Samtidig er det et mål å redusere andelen som spiser godteri og drikker søt drikke nesten daglig.
Midtveisevalueringen av Handlingsplan for et bedre kosthold11 konkluderte blant annet med at det er behov for mer systematikk i kartlegging og oppdatering av data om kostholdet og økt kunnskap og kompetanse om mat, måltider og ernæring i kommunen for å bidra til et bedre kosthold for de ulike målgruppene.
Helsedirektoratets kostråd bygger på en gjennomgang av den vitenskapelige litteraturen om sammenhengen mellom kosthold, fysisk aktivitet og helse. Det er et nasjonalt mål å øke andelen som kjenner til og har et kosthold i tråd med gjeldende kostråd.
Helsedirektoratets kostråd:
- Ha et variert kosthold med mye grønnsaker, frukt og bær, grove kornprodukter og fisk, og begrensede mengder bearbeidet kjøtt, rødt kjøtt, salt og sukker.
- Ha en god balanse mellom hvor mye energi du får i deg gjennom mat og drikke, og hvor mye du forbruker gjennom aktivitet.
- Spis minst fem porsjoner grønnsaker, frukt og bær hver dag.
- Spis grove kornprodukter hver dag.
- Spis fisk til middag to til tre ganger i uken. Bruk også gjerne fisk som pålegg.
- Velg magert kjøtt og magre kjøttprodukter. Begrens mengden bearbeidet kjøtt og rødt kjøtt.
- La magre meieriprodukter være en del av det daglige kostholdet.
- Velg matoljer, flytende margarin og myk margarin, fremfor hard margarin og smør.
- Velg matvarer med lite salt, og begrens bruken av salt i matlagning og på maten.
- Unngå mat og drikke med mye sukker til hverdags.
- Velg vann som tørstedrikk.
- Vær fysisk aktiv minst 30 minutter hver dag.
Se etter nøkkelhullet når du handler
Andelen som følger Helsedirektoratets kostråd er lav. Den nasjonale kostholdsundersøkelsen blant voksne (Norkost 2010-11)12 viste for eksempel at bare 22 prosent av menn og 25 prosent av kvinner spiste anbefalt mengde grønnsaker, frukt og bær. De med lang utdanning spiser oftere grønnsaker, frukt, bær og fisk og drikker sjeldnere sukkerholdig drikke enn de med kort utdanning13.
Figur 4-1 viser at kjennskapen til de nasjonale kostrådene har økt noe siden 2013. I undersøkelsen fra 2020 rapporterte 50 prosent at de kjenner til Helsedirektoratets kostråd. Dette er imidlertid en liten nedgang fra 2019 da 52 prosent svarte at de kjente til de nasjonale rådene. Andelen med kjennskap til kostrådene har imidlertid økt noe blant kvinner og i aldersgruppen under 30 år fra 2019 til 2020. Kvinner har i hele perioden hatt høyere kjennskap til kostrådene enn menn, og kjennskapen stiger ved høyere utdanning.
Kjennskap til de enkelte kostrådene er god. For eksempel kjenner om lag tre av fire til de tre anbefalingene om henholdsvis «fem om dagen», fisk til middag to til tre ganger i uken og at det er anbefalt å spise grove kornprodukter daglig.
Blant barn og unge er det forskjell i kostvaner etter familiens sosioøkonomiske status. I HEVAS14 undersøkelsen om helsevaner blant skoleelever15 har andelen barn og unge (6., 8. og 10. trinn) som oppgir at de spiser grønnsaker minst fem ganger i uken økt over tid, men svarene viser forskjeller etter sosioøkonomisk status. I 2018 var denne andelen 67 prosent blant de med høy sosioøkonomisk status, mens den var 56 prosent blant de med lav sosioøkonomisk status (figur 4-2).
Barnevekststudien16 (www.fhi.no) og Ung-HUNT4 viser at omtrent 1 av 5 unge enten har overvekt eller fedme. Dette er alvorlig, siden overvekt og fedme kan gå ut over barnets helse og trivsel.
Tall fra helseundersøkelsen i Nord-Trøndelag (HUNT) viser at om lag 7 av 10 menn og 6 av 10 kvinner som er 20 år eller eldre har overvekt eller fedme17. Overvekt og fedme øker risikoen for hjerteinfarkt, hjerneslag, kreft, diabetes type 2 og muskel- og leddplager. Overvekt og fedme har komplekse årsakssammenhenger og det kreves innsats på ulike områder og sektorer for å adressere denne helseutfordringen. Forebygging gjennom blant annet et godt kosthold og regelmessig fysisk aktivitet er allikevel av stor betydning for folkehelsen. Et globalt mål for NCD er ingen økning i andelen med fedme i befolkningen.
Den nasjonale handlingsplanen for bedre kosthold peker på utfordringer knyttet til inntak av jod og D-vitamin i befolkningen. Helsestasjonen gir tilbud om gratis D-vitamintilskudd de første seks månedene til spedbarn med foreldre med bakgrunn fra Afrika, Asia, Sør- og Mellom-Amerika. Jodinntaket er lavt i deler av befolkningen. Det er spesielt unge kvinner og gravide som risikerer å få i seg for lite jod. Helsemyndighetene vurderer mulige tiltak som skal iverksettes for å sikre at befolkningen får et tilfredsstillende inntak av jod.
4.2.1 Mulige konsekvenser av covid-19
Covid-19-pandemien kan ha påvirket kostholdet på ulike måter. Folkehelserapportens temautgave om Folkehelsen etter covid-19 (fhi.no) påpeker at forskning på hvordan levevanene i befolkningen har endret seg under pandemien, ikke er entydig18. I den nasjonale folkehelseundersøkelsen (www.fhi.no) som ble gjennomført av FHI i oktober 2020, oppgir de fleste voksne (totalt 74 prosent) at de spiser omtrent like sunt eller usunt som før koronapandemien. Totalt 23 prosent i aldersgruppen 18-24 år mener de spiser mindre sunt nå enn før koronaen.
I Helsedirektoratets årlige rapport Utviklingen i norsk kosthold19 følges matforsyningsstatistikken årlig og over tid. Pandemien har ført til betydelig nedgang i grensehandelen i 2020, og til økt ordinær import og økt nasjonal produksjon av en rekke varer. Disse endringene har medført høyere engrosforbruk av flere varegrupper. Det er usikkert om de relativt store endringene i forbruk vil bestå i etterkant av pandemien.
4.2.2 Tiltak for et sunnere kosthold
Samarbeid med matvarebransjen
Formålet med samarbeidet mellom helsemyndighetene og matvarebransjen er å legge til rette for at forbrukeren har lettere tilgang til sunne matvarer, samtidig som at matvarebransjens kommersielle interesser ivaretas. Et samarbeidsområde er merkeordningen for nøkkelhullet, som har til hensikt å hjelpe forbrukeren å velge et sunnere alternativ.
Et annet samarbeid er partnerskap med matvarebransjen, herunder saltpartnerskapet og intensjonsavtalen for et sunnere kosthold, der målet er å øke andel av befolkningen som har et balansert kosthold i tråd med myndighetenes kostråd. Et tredje samarbeidsområde er Matbransjens Faglige Utvalg (MFU) som er opprettet i samråd med myndighetene, og som er et organ for bransjens selvregulering av markedsføring av mat og drikke rettet mot barn. Helsedirektoratet er myndighetenes representant i MFU.
Nøkkelhullet
Bruken av Nøkkelhullet er fastsatt i forskrift. Revidert Nøkkelhullforskrift trådte i kraft 1.3.2021. Merket kan nå benyttes på flere matvarer, blant annet flere vegetarprodukter. Helsedirektoratet har løpende dialog med matvarebransjen om nøkkelhullmerkeordningen. Bransjen ønsker at helsemyndighetene fremmer merket i befolkningen slik at ordningen gjøres kjent og benyttes. Antall nøkkelhullprodukter i dagligvarehandelen har gått ned fra 2084 til 1647 i perioden 2017 til 2020. I noen kategorier som kornblandinger, grøt og brødvarer, er antall nøkkelhullprodukter økt med mellom 3 og 8 prosent fra 2019 til 2020. I den nasjonale handlingsplanen for bedre kosthold er det et mål at antall produkter øker årlig. Det skal settes et mål for økt omsetning av nøkkelhullsprodukter under intensjonsavtalen for et sunnere kosthold 2022-2025.
Kjennskapen og tilliten til Nøkkelhullet blant forbrukere er stabilt høy. I en opinionsundersøkelse i 2021 svarte 97 prosent at de kjenner til Nøkkelhullet og 60 prosent at de har tillit til at nøkkelhullmerkede matvarer er sunnere enn andre matvarer i samme kategori. Det er ingen forskjell i kjennskap etter utdanningsnivå. Tilliten til Nøkkelhullet øker med utdanningsnivå. Nesten 50 prosent svarer at Nøkkelhullet gjør det enklere å velge sunnere.
Saltpartnerskap
Nordmenn spiser nesten dobbelt så mye salt som anbefalt. Mesteparten av saltinntaket kommer fra industribearbeidede matvarer og mat spist på serveringssteder. Målet på lang sikt er å redusere saltinntaket i befolkningen fra dagens ca. 10 gram per dag til 5 gram per dag. For å lykkes i dette arbeidet, initierte Helsedirektoratet i 2015 et saltpartnerskap med aktører fra matvare- og serveringsbransjer, forsknings- og interessemiljøer og helsemyndighetene med mål om å bidra til å redusere saltinntaket i befolkningen med 30 prosent innen 2025. I 2021 er 91 virksomheter og organisasjoner tilsluttet avtalen, mot 56 partnere ved etableringen i 2015. Det er utarbeidet veiledende mål for gjennomsnittlig saltinnhold i ca. 100 matvarekategorier. Rapporten Saltpartnerskap 2015-2018 viser fremdrift og måloppnåelse til og med 201820. Her framgår det at forbrukernes kunnskap om salt, helse og saltinnhold i matvarer er høy, men lite endret i perioden partnerskapet har pågått. Kartlegging av saltinnholdet i matvarer i 2018 viste at saltinnholdet lå innenfor saltmålet i 40 prosent av matvarekategoriene og var redusert i ca. halvdelen av kategoriene. Resultater fra Tromsøundersøkelsen i 2015-2016 basert på analyse av døgnurin fra om lag 500 deltakere, bekrefter at gjennomsnittlig saltinntak er på nivå med anslått inntak på ca. 10 gram per dag hos voksne. Det foreligger ikke data fra nyere undersøkelser og det er derfor ikke mulig å gi en samlet vurdering av om partnerskapets overordnede målsetning er nådd. Bransjene som deltar i partnerskapet opplever imidlertid at det er motiverende med et likeverdig samarbeid med myndighetene for å bidra til bedre folkehelse. Saltpartnerskapet (2015-2021) avvikles i 2021, men arbeidet med saltreduksjon fortsetter i intensjonsavtalen for et sunnere kosthold for perioden 2022-2025.
Markedsføring av usunn mat og drikke
Matbransjens faglige utvalg (MFU) er bransjens egen ordning. Ordningen omfatter retningslinjer om markedsføring av mat og drikke rettet mot barn og en utdypende veiledning som sammen med en produktliste angir det omfanget som ordningen har. Formålet med retningslinjene er å supplere og utdype eksisterende lovverk og bidra til en god og ansvarlig markedsføringspraksis.
MFU behandler klager på markedsføringsaktiviteter og gjør forhåndsvurderinger av markedstiltak. Det finnes en egen nettside hvor klageskjema og vedtak er tilgjengelig (mfu.as). Siden etablering av ordningen i 2014 har utvalget avsagt 87 formelle vedtak og 134 forhåndsuttalelser (per våren 2021). Dette er viktige aktiviteter for ordningen. Oversikt over anonymiserte forhåndsuttalelser publiseres også på nettsidene. Myndighetene er representert i MFU. Det avholdes møter mellom helsemyndighetene og MFU ca. to ganger i året. FHI evaluerte MFU-ordningen i 2019 og resultatene ble publisert i en rapport i 202021. Rapporten viser blant annet at få benytter seg av klageordningen og at det bare er en tredel av alle foreldre som kjenner til klageordningen. Frivillig sektor, forbrukerorganisasjoner og myndighetene ønsker en heving av aldersgrensen på 13 år for klageordningen, mens MFU-eierne og bransjen selv utelukker dette. Arbeid relatert til markedsføring av mat til barn følges også opp i nasjonal handlingsplan for bedre kosthold (2017-2023). Helsedirektoratet deltar i nettverket «The WHO European Action Network on reducing marketing pressure on children».
Intensjonsavtale om et sunnere kosthold
I 2016 ble det inngått en intensjonsavtale om tilrettelegging for et sunnere kosthold mellom helsemyndigheter og matvarebransjen innenfor seks innsatsområder. Avtalen fra 2017 til 2021 ble i juni 2021 forlenget til å vare ut 2025, hvor målene fra dagens avtale enten er beholdt eller skjerpet. Saltpartnerskapet (2015-2021) avvikles i 2021, men arbeidet med saltreduksjon fortsetter i intensjonsavtalen for et sunnere kosthold for perioden 2022-2025. Gjennom avtalen forplikter partene seg til å bidra til å redusere innholdet av salt, tilsatt sukker og mettet fett, samt øke inntaket av frukt og grønt, fisk og sjømat og grove kornprodukter i befolkningen. Alle tilsluttede aktører skal i tillegg bidra til å endre forbrukeratferd i sunnere retning og monitorere utviklingen i kostholdet.
De overordnede målene i avtalen er knyttet opp mot målene i nasjonal handlingsplan for bedre kosthold (2017-2023). Per 2021 har over 100 virksomheter og organisasjoner sluttet seg til avtalen. Helsedirektoratet har sekretariatsfunksjon for avtalen og en ekstern tredjepart (Forskningsstiftelsen Fafo) har ansvar for å evaluere arbeidet gjennom hele avtaleperioden. Evalueringen vil primært vurdere arbeidsform og initiativene som gjøres, og sekundært se på effektene av avtalen på befolkningshelse. Årsrapporter for 2017, 2018 og 2020 er publisert på norsk og engelsk22. Fafo publiserte en midtveisevaluering av intensjonsavtalen i desember 2020, hvor et av hovedfunnene er at intensjonsavtalen gjør samarbeidet for bedre folkehelse mer oversiktlig. Aktørene framhevet det positive i at alle involverte trekker i samme retning. En felles møteplass mellom matbransjen og myndighetene trekkes frem som en viktig suksessfaktor. I desember 2020 ble samarbeidet om reduksjon av tilsatt sukker gjenopptatt.
I 2020 publiserte koordineringsgruppen for intensjonsavtalen en statusrapport for arbeidet i 2016-2019 som viser en positiv utvikling for salt og tilsatt sukker i perioden. Utviklingen av mettet fett viser et stabilt inntak, mens innsatsområdet for økt inntak har hatt både positive og negative utviklingstrekk.
Pris- og avgiftspolitikk på mat og drikke
Pris er et viktig virkemiddel for å påvirke sunne valg. Høyere priser påvirker konsumet og innebærer på den måten mindre problemer som følger av for høyt konsum av varer som ikke er sunne.
Indikator:
- Utvikling av konsumprisindeksen på mat og drikke
I Norge har det vært særavgifter på sukkerholdige varer gjennom avgift på husholdningssukker, alkoholfrie drikkevarer og sjokolade- og sukkervarer. Avgift på sjokolade- og sukkervarer ble imidlertid avviklet fra 1. januar 2021. Avgift på alkoholfrie drikkevarer (brus og andre drikkevarer som er tilsatt sukker eller kunstig søtstoff) ble redusert til prisjustert 2017-nivå den 1. juli 2020, noe som innebar et avgiftskutt på om lag 40 prosent. Avgiften ble deretter ytterligere halvert 1. januar 2021 og fjernet helt fra 1. juli 2021. Til sammen medfører disse avgiftskuttene at prisnivået på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer potensielt reduseres. Dette øker tilgjengeligheten av disse varene og kan ha negativt effekt for folkehelsen. I FHIs notat fra 2021 om særavgiftenes betydning for forbruk og konsekvensene for folkehelsen, oppsummeres bl.a. følgende: «Det er vanskelig å skulle tallfeste hvordan økt forbruk av sukkervarer slår ut i form av helsekonsekvenser, men gitt det store spekteret av potensielle helseproblemer knyttet til høyt inntak av sukkerholdige og energirike matvarer, vil avgiftsreduksjonen trolig ha en negativ effekt på befolkningens helse.»23
De tre matvaregruppene med størst økning i konsumprisindeksen fra 2015 til 2020 er fisk og sjømat, tobakk og mineralvann, leskedrikker og juice. Konsumprisindeksen har økt betydelig mer for fisk enn for kjøtt i denne perioden.
6 Helsedirektoratet (2016) Samfunnsgevinster av å følge Helsedirektoratets kostråd. IS-2451. 03/2016
7 Cappuccio et.al. 2018. Population dietary salt reduction and the risk of cardiovascular disease. A scientific statement from the European Salt Action Network - Nutrition, Metabolism and Cardiovascular Diseases (nmcd-journal.com)
8 WHO 2012. Guideline: Sodium intake for adults and children.
9 Meld. St. 13 (2020–2021) - regjeringen.no
11 FHI 2020. Midtveisevalueringen av Handlingsplan for et bedre kosthold
12 Universitetet i Oslo, Mattilsynet, Helsedirektoratet (2012). Norkost 3 En landsomfattende kostholdsundersøkelse blant menn og kvinner i Norge i alderen 18-70 år, 2010-11. IS-2000
13 Helsedirektoratet 2020. Utviklingen i norsk kosthold 2020 (IS-2963)
15 Institutt for helse, miljø og likeverd (HEMIL), Universitetet i Bergen https://www.uib.no/helsevaner
16 Folkehelseinstituttet. Barnevekststudien. Oslo: Folkehelseinstituttet, 2008, 2010, 2012 og 2015.
17 FHI (2021) Overvekt og fedme blant voksne. Indikatorer for ikke-smittsomme sykdommer (NCD) fhi.no
18 Folkehelsen etter covid-19 - FHI
19 https://www.helsedirektoratet.no/rapporter/utviklingen-i-norsk-kosthold
20 Helsedirektoratet (2019) Saltpartnerskapet-2015-2018- Fremdrift-og-måloppnåelse
21 FHI (2020) Evaluering av Matbransjens faglige utvalg (MFU). En evaluering av den norske selvreguleringsordningen som skal begrense markedsføring av usunn mat og drikke rettet mot barn og unge. Rapport. 2020
22 Alle rapportene fra følgeevalueringen til FAFO er publisert her: https://www.fafo.no/prosjekter/aktive-prosjekter/item/intensjonsavtalen-om-sunnere-kosthol
23 notat-vurdering-av-saravgiftenes-betydning-2021.pdf (fhi.no)