Kapittel 1Fremtidens sykehjem og omsorgsboliger

4.1.1 Investeringstilskudd til sykehjem og heldøgns omsorgsplasser

Formål og hovedprioriteringer

Et mål i regjeringens plan for omsorgssektoren, Omsorg 2020, er at fremtidens sykehjem og omsorgsboliger må utformes ut fra de behov morgendagens brukere har. Det vil være brukere i alle aldersgrupper. Noen er inne til kort tids rehabilitering, noen skal tilbringe livets siste dager der, andre skal leve et langt liv der med bistand fra helse- og omsorgstjenesten. Dette krever et mangfold av boformer. Moderne og godt utstyrte lokaler er også avgjørende for effektiv drift og et godt arbeidsmiljø for de som vil arbeide i denne sektoren. Gjennom investeringstilskuddet har derfor regjeringen satset mange milliarder på utbygging av nye og modernisering av gamle sykehjem og omsorgsboliger.

Investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser i sykehjem⁴² og omsorgsboliger ble innført i 2008. Tilskuddet skal stimulere kommunene til både å fornye og øke tilbudet av sykehjemsplasser og omsorgsboliger for personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester uavhengig av beboerens alder, diagnose eller funksjonsnedsettelse. Tilskuddet kan også benyttes til lokaler for dagaktivitetstilbud, samt fellesareal, felles teknisk anlegg og velferdsteknologi i tilknytning til eksisterende omsorgsboliger og sykehjem for å oppnå heldøgnstjeneste.

Investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser ble i 2014 styrket betydelig for å gi kommunene bedre muligheter til å fornye og øke tilbudet av heldøgns omsorgsplasser. I årene som kommer vil det i flere kommuner være behov for å øke kapasiteten av heldøgns omsorgsplasser. Stortinget vedtok derfor å endre investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser fra og med 2021 til kun å omfatte plasser som gir netto tilvekst, med en overgangsordning for perioden 2017–2020.

Det har imidlertid vist seg å være et vedvarende behov for rehabilitering/fornyelse av eksisterende plasser. I forbindelse med statsbudsjettet for 2019 ba derfor Stortinget regjeringen «sørge for at investeringstilskuddet til sykehjem og heldøgns omsorgsboliger likebehandler nybygg og oppgradering og modernisering av eksisterende bygningsmasse».

Regjeringen fulgte opp vedtaket ved at 50 pst. av den samlede tilsagnsrammen til investeringstilskudd nyttes til ren netto tilvekst og foreslås bevilget over kap. 761, post 69. Den resterende andelen av tilsagnsrammen nyttes til rehabilitering/modernisering, utskifting, lokaler for dagaktivitetstilbud, fellesareal og øvrige tiltak som ikke innebærer ren netto tilvekst over kap. 761, post 63.

Videreutvikling av investeringstilskuddet – utredninger fra Husbanken

Plankrav som nytt prioriteringskriterium

Husbanken utredet i 2019/2020 et forslag til nye prioriteringskriterier for investeringstilskuddet. Hovedforslaget innebar å innføre et plankrav. I et oppfølgende oppdrag ba Helse- og omsorgsdepartementet Husbanken om å utrede hvordan et slikt plankrav kan implementeres i investeringstilskuddsordningen. Fristen for å oversende Husbankens forslag til operasjonalisering av et plankrav til Helse- og omsorgsdepartementet ble utsatt til 1. mars 2021.

Formålet med et plankrav er å stimulere til bedre og mer helhetlige behovsvurderinger knyttet til de mest kostnadskrevende tilbudene i kommunene. Plankravet skal lede til kunnskap om egen situasjon og at kommunene utvikler planer for å møte behovene langs hele bo- og tjenestetrappen. Det betyr samtidig økt oppmerksomhet om tilbud på lavere trinn i bo- og tjenestetrappen og økt innsats på bolig- og stedsutvikling i et forebyggende perspektiv der økt tilbud av sentrumsnære, livsløpboliger står sentralt.

Trygghetsboliger

I dagens bo- og tjenestetrapp er det et gap mellom offentlige heldøgnstilbud og lettstelte, tilrettelagte boliger på det ordinære boligmarkedet. Mange eldre bor i en uegnet bolig og føler seg utrygge. De står overfor et boligmarked med betydelig underdekning av tilrettelagte leiligheter og store geografiske variasjoner i tilbud og pris. På oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet utredet Husbanken hvordan en egen stimuleringsordning for trygghetsboliger kan innrettes og hvilke økonomiske insentiver som kan benyttes.

Departementet la til grunn at trygghetsboliger skal være rettet mot personer som ikke har behov for heldøgns omsorg, men som har problemer med å klare seg i egen bolig. Boligene ble forutsatt å ha nøktern standard, fellesareal og noen servicefunksjoner for å fremme et sosialt fellesskap. Oppdraget omfattet også å utrede hvordan økonomiske virkemidler best kan innrettes for å ivareta områder som ikke har velfungerende boligmarkeder og personer med lav inntekt og/eller lav egenkapital. Utredningen ble levert i oktober.

Sikkerhets- og velferdsteknologi

Regjeringen er opptatt av å bygge trygge og sikre sykehjem og omsorgsboliger. Slike bygninger skal være tilrettelagt for å kunne installere teknologiske løsninger. På oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet vurderte Husbanken i 2020 ytterligere krav for å gi trygge rammer for beboerne. Husbanken fikk i den forbindelse bistand fra SINTEF, som utarbeidet rapporten Sikkerhetsteknologi i omsorgsboliger og sykehjem.⁴³ Et eksempel er krav om tilgangskontroll for å forebygge at beboere åpner feil dører og går inn på andre beboeres rom. Husbanken leverte anbefalingene til departementet i september.

Investeringstilskuddets utforming

Ordningen er forvaltet av Husbanken, slik som under den tidligere Handlingsplanen for eldreomsorgen og opptrappingsplan for psykisk helse. Husbanken innhenter uttalelse fra statsforvalteren. Ved behov inviteres Statsforvalteren til å delta i oppstartsmøtet med kommunen og Husbanken hvor prosjektutkastet som regel blir drøftet.

Tilskuddet kan bare gis til kommunen og kan ikke tildeles videre. Kommunen skal disponere og har plikt til å tildele omsorgsboligene og/eller institusjonsplassene i en periode på minst 30 år⁴⁴ til personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester. Kommunene står fritt til å avgjøre om de skal eie byggene selv eller om kommunen skal leie eller på annen måte fremskaffe omsorgsplassene gjennom avtaler på forretningsmessig basis. Kommunen kan også velge å sette ut driften til private. Det er også mulig for kommunen å etablere omsorgsboliger gjennom å opprette borettslag slik at beboere kan kjøpe egne andeler, jf. siste delkapittel.

Det kan gis inntil 55 pst. tilskudd av godkjente anleggskostnader til sykehjemsplass og 45 pst. til omsorgsboliger. Fellesareal kan støttes med inntil 55 pst. av godkjent kostnad. Tilskuddsutmåling beregnes ut fra anleggskostnad per plass inntil et kostnadstak. Godkjente kostnadsrammer og dermed maksimale tilskuddsbeløp blir hvert år justert i takt med utviklingen i anleggskostnadene. Dette skal bidra til å holde kostnadene på et jevnt nivå.

For å ta hensyn til den sterke kostnadsutviklingen i presskommuner, ble det i 2014 fastlagt høyere kostnadsrammer for et utvalg kommuner. Kostnadsrammen var i 2020 på 3,9 mill. kr. i presskommuner og 3,4 mill. kr. i resten av landet.

Endring av retningslinjen

På oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet ble retningslinjen for investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser oppdatert i 2020 for å muliggjøre at kommuner kan benytte vendbart toalett i kombinasjon med mindre bad der det er ønskelig.

Rammer og budsjettforutsetninger i 2020

I statsbudsjettet for 2020. Vedtok Stortinget en tilsagnsramme på 3 593 mill. kroner fordelt med halvparten på post 63 og post 69. Det viste seg at etterspørselen i 2020 ble lavere enn forventet. I saldert budsjett ble derfor tilsagnsrammen redusert med 1 mrd. kroner fordelt med 400 mill. kroner på post 63 og 600 mill. kroner på post 69.

Tilskudd til lokalt produksjonskjøkken

I oktober 2019 ble det innført et nytt tilskudd til lokalt produksjonskjøkken. Målet med tilskuddet er å gjøre mat og måltider til en bedre opplevelse og styrke matomsorgen ved å bringe matlaging tettere på beboerne i sykehjem og omsorgsboliger, i samsvar med Meld. St. 15 (2017-2018) Leve hele livet – En kvalitetsreform for eldre.

Tilskuddet gjaldt etablering og gjenetablering av lokale kjøkkenløsninger med eget produksjons­kjøkken ved eksisterende sykehjem og omsorgsboliger for personer med heldøgns tjenestetilbud. For å skape nærhet mellom matlagingen og beboerne anbefales det at produksjonen av mat er åpen med minst én vegg ut mot fellesareal/spiseplass.

Tilskuddet beregnes per heldøgns omsorgsplass som får mat fra det lokale produksjons­kjøkkenet. Personer med et heldøgns tjenestetilbud som bor i eget hjem i nærområdet omfattes også av tilskuddet. I likhet med investeringstilskuddet opereres det med ulikt kostnadsgrunnlag for presskommuner og øvrige kommuner. Tilskuddet forvaltes som en del av investeringstilskuddsordningen over post 63.

For å oppnå den høyeste tilskuddssatsen må prosjekter inneholde tilfredsstillende lokalt produksjons­kjøkken i eller i nærheten av boenhetene. For prosjekter uten lokalt produksjonskjøkken i, eller i nærheten av, boenhetene reduseres maksimal godkjent anleggskostnad med 5 prosent.

Tilskuddet er ikke videreført i 2021, men differensierte satser for prosjekter med og uten tilfredsstillende kjøkkenløsning er videreført for 2021.

Bruk av investeringstilskuddet

I det følgende blir det presisert om omtalen gjelder post 63 Investeringstilskudd - rehabilitering eller post 69 Investeringstilskudd - netto tilvekst der det er et poeng å skille mellom disse.

Inndelingen av prosjektene i tilskudd til netto tilvekst og tilskudd til rehabilitering skjer ved tilsagnstidspunktet. Det finnes derfor ikke statistikk på forespørsler og søknader fordelt på de to postene, kun samlet. Tallene for forespørsler og søknader viser det totale antallet forespørsler og søknader Husbanken har mottatt i 2020. En forespørsel og en søknad om det samme prosjektet vil kunne være registrert samme år, men ikke nødvendigvis. En liknende tidsforskyvning kan man ha mellom søknad og tilsagn (saksbehandlingstid) og mellom tilsagn og utbetaling (byggeprosessen).

Etterspørsel - forespørsler

Etterspørsel etter omsorgsplasser i perioden 2015–2020 økte fra 2015 til 2017 for så å avta gjennom hele den siste tre-årsperioden. Etterspørselen i 2020 målt i antall plasser var kun 29 prosent av nivået i toppåret 2017. Det høye antallet i 2017 har sannsynligvis sammenheng med ettervirkning av styrkingen av investeringstilskuddet i 2014 og den økte rammen for 2017. I 2017 oppfordret også Husbanken kommunene til økt aktivitet. Ser vi etterspørselen i 2020 i forhold til et gjennomsnitt for de siste seks årene, utgjør andelen i 2020 41 prosent av gjennomsnittet. I hele denne perioden har etterspørselen etter tilskudd til sykehjemsplasser vært høyere enn for omsorgsboliger bortsett fra i 2018.

Husbanken ble gitt i oppdrag av Helse- og omsorgsdepartementet å gjennomføre en nærmere kartlegging av årsaken til nedgangen i søknader fra kommunene. Husbanken engasjerte bl.a.  Agenda Kaupang for å kartlegge mulige årsaker i 100 kommuner. Kartleggingen viste at økt satsing på forebyggende innsats og hjemmebasert omsorg har redusert behovene for kommunale botilbud. Videre har koronapandemien og kommunesammenslåinger gitt redusert etterspørsel i 2020. 34 av kommunene oppga at koronapandemien i stor grad har forsinket arbeidet med å fornye eller øke tilbudet av plasser i sykehjem og omsorgsboliger. Halvparten av kommunene som har slått seg sammen med andre kommuner, oppga at sammenslåingen i stor grad har hatt innvirkning på dette arbeidet.

Søknader

Antall søknader betegner kommunenes endelige søknader etter at prosjektet har vært diskutert og eventuelt justert etter Husbankens og statsforvalterens innspill. Disse vil i stor grad samsvare med antall tilsagn og kommenteres derfor ikke særskilt.

Tilsagn

Vi ser naturlig nok den samme nedgangen i tilsagn etter 2017 som for forespørsler. Overvekten av omsorgsboliger kommer først i 2020 da det historisk har vært en overvekt av sykehjems­plasser. Antall omsorgsboliger som har fått tilsagn viser også en mye jevnere utvikling enn for sykehjemsplasser. Dette kan tyde på at omsorgsboliger vil få en stadig viktigere rolle i kommunens heldøgns tilbud. Sykehjemmet blir et tilbud for de mest pleietrengende. I omsorgs­boligene blir det viktig å opprettholde opplevelsen av å ha en egen bolig, å kunne bo hjemme så lenge som mulig selv om man har behov for et heldøgns pleietilbud.

Fordelt på disse tre kategoriene, er det flest prosjekter som gjelder kun rehabilitering. Det er 52 prosjekter der det er kun netto tilvekst, eller delvis netto tilvekst.

^{*Totalbeløpet inneholder også tilskudd til lokalkjøkken.}

Av de 1 308 omsorgsplassene som har fått tilsagn om tilskudd er det gitt tilsagn fra post 69 Tilskudd til netto tilvekst til 828 plasser, mens det er gitt tilsagn om tilskudd fra post 63 Tilskudd til rehabilitering/utskifting til 924 plasser.

Utbetalinger

Antall omsorgsplasser som har fått utbetalt tilskudd viser de omsorgsboligene/sykehjemsplassene som er tatt i bruk. I 2020 gjaldt dette 1 977 omsorgsplasser. Av dette utgjorde sykehjemsplasser 60 prosent. Fordelingen mellom omsorgsboliger og sykehjemsplasser avviker en del fra tilsagn. Det skyldes at prosjektene tar ulik tid fra tilsagn til prosjektet er ferdigstilt og innflyttingsklart. Det er tilsagnene som gir den beste oversikten over kommunenes fremtidige investeringsaktivitet selv om noen få tilsagn også blir annullert⁴⁵. Utbetalingene viser hvor mange omsorgsplasser som faktisk tas i bruk i de ulike åra. 

Disse plassene representerer både netto tilvekst og rehabilitering og utskifting av eksisterende plasser. Nettoeffekten på den totale kapasiteten av de omsorgsplassene som tas i bruk gjennom investeringstilskuddet er imidlertid usikker, blant annet på grunn av avgang i øvrige plasser som del av en helhetlig helse- og omsorgspolitikk i kommunen eller fordi de er blitt uhensiktsmessige pga. alder og slitasje. De siste årene har det bare vært små endringer i totalt antall sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

Fellesarealer

Det kan gis tilskudd til fellesarealer i tilknytning til eksisterende omsorgsboliger for å oppnå heldøgns tjeneste og til lokaler for dagaktivitetstilbud. Samlet er det gitt tilsagn til 636 kvm, og utbetalt til 760 kvm fellesareal i 2020. Til sammenligning ble det i 2019 gitt tilsagn til 3 599 kvm og utbetalt til 915 kvm. Beløpsmessig omfatter denne posten også tilskudd til velferdsteknologi og tekniske anlegg. Antall kvm fellesareal det gis tilsagn eller utbetales til, varierer betydelig fra år til år.

Totalt antall tilsagn og utbetalinger fra og med ordningen ble opprettet i 2008

Siden starten av ordningen med investeringstilskudd har tilskuddet finansiert 23 634 omsorgsplasser. Andel sykehjemsplasser utgjør 55 prosent. Dette har bidratt til en helt nødvendig oppgradering av mange eldre, umoderne og tungt drevne omsorgsplasser, avvikling av en rekke dobbeltrom og til økt kapasitet.

Over hele perioden er det utbetalt tilskudd til 16 996 omsorgsplasser. Andel sykehjemsplasser utgjør 54 prosent. Dette er plasser som er tatt i bruk i perioden. Tall fra KOSTRA viser at det var 43 961 omsorgsboliger⁴⁶ og 39 963 sykehjemsplasser⁴⁷. Grovt regnet har dermed investerings­tilskuddet bidratt til rundt 20 prosent av samlede omsorgsplasser, enten ved finansiering av nybygg eller renovering av eksisterende plasser 

Tilskudd til lokalt produksjonskjøkken

Ordningen med tilskudd til etablering av lokalt produksjonskjøkken ble innført i oktober 2019. I 2020 var tilsagnsrammen 96,875 millioner kroner. Husbanken ga i 2020 tilsagn til fem prosjekter med tilskudd til lokalkjøkken for til sammen 24 millioner kroner. Det ble etablert seks kjøkken som skal betjene totalt 548 brukere.

Geografisk fordeling

Den geografiske fordelingen av tilskudd vil kunne variere betydelig fra år til år. De enkelte kommunenes investeringer skjer ikke jevnt fra år til år. Vi har derfor i tillegg til fylkesvis fordeling i 2020 lagt inn fordelingen over hele perioden og relatert volumet til befolkningen i fylket. Vi ser da en atskillig jevnere fordeling. I noen grad ser vi at aktiviteten i 2020 bidrar til å jevne ut forskjeller ved relativt lavere aktivitet i 2020 i Troms og Finnmark (topp i samlet antall plasser over hele perioden), og relativ høy aktivitet i 2020 for Vikens og Oslos del (lavest i samlet antall plasser).

Målgrupper

Den største andelen av plassene er gått til eldre eller personer med demens. De siste årene har andelen ligget relativt stabilt på rundt 80 prosent.

En tilsvarende stabilitet ser vi for gruppen personer med utviklingshemming der andelen de siste fem åra har ligget har ligget på rundt 15 prosent. Antall plasser er imidlertid det laveste som er registrert i denne perioden. Fra å ligge mellom rundt 350 og 450 de foregående år, var antall omsorgsplasser i 2019 262 og i 2020 var antallet 220.

For gruppen rus/psykiatri har andelen gått noe opp fra 2018 og 2019 og er nå på omtrent samme nivå som for 2015-2017. Fra 2017 til 2018/2019/2020 har det vært omtrent en halvering av antall plasser for målgruppene «Rus og sosiale problemer» og «Psykiske problemer» til 80 plasser i 2020. I Opptrappingsplanen for rusfelt 2016 til 2020 var det et mål om å bidra til at flere rusavhengige får et egnet sted å bo gjennom å avsette 500 millioner kroner til flere egnede boliger. Ved utgangen av strategien i 2020 var det samlet anskaffet over 900 boliger/plasser til målgruppen, hvorav 258 gjennom investeringstilskuddet. Flere rapporteringer og evalueringer tyder på at tilbudet har blitt bedret, men samtidig melder mange kommuner om utfordringer med å skaffe egnede bo- og tjenestetilbud til personer som har samtidig rusproblemer og psykiske lidelser (ROP).

For gruppen rus/psykiatri har andelen gått noe opp fra 2018 og 2019 og er nå på omtrent samme nivå som for 2015-2017.

Aldersgrupper

Den største brukergruppen er i aldersgruppen over 67 år. I 2020 var 77 prosent av boenhetene ment for denne gruppen, 12 prosent av boenhetene for aldersgruppen 25 til 67 år og 11 prosent av boenhetene var tiltenkt brukere under 25 år. Fra 2019 har det vært en viss forskyvning mot de yngre aldersgruppene, men det er vanskelig å si om dette er en varig utvikling.

Størrelse på bogruppene

Det er et mål at utleieboliger, omsorgsboliger og sykehjem skal fremme normalisering og integrering. Prosjekter som søker om investeringstilskudd, skal tilstrebe små bogrupper. Dette er viktig for å gi et godt og tilpasset tilbud til personer med demens og kognitiv svikt.

Problemstillingen er særlig aktuell for omsorgsboliger for personer med utviklingshemming. Det skal tilstrebes god integrering i lokalsamfunnet, og et høyt antall samlokaliserte boenheter skal unngås. Vurderingen av hva som er en «god» størrelse i det enkelte prosjekt, vil imidlertid alltid gjøres ut fra en helhetsvurdering der ulike aspekter ved prinsippene for normalisering og integrering ses i sammenheng, jf. Husbankens dialogverktøy.

I målgruppen for personer med utviklingshemming, utgjorde i 2020 prosjektene med inntil 8 beboere 79 prosent av alle prosjektene til denne målgruppen. Utvides grensen til inntil 12 beboere omfattet dette 96 prosent av prosjektene i 2020. Andelen prosjekter med inntil 8 beboere har vært noe fluktuerende siden 2012, men med en tydelig vekst fra 2018 til 2019. I 2020 var det en liten reduksjon, men likevel en høyere andel enn alle år før 2018. De siste årene har det vært en kontinuerlig vekst i andel prosjekter med opptil 12 plasser. Nivået i 2019 og 2020 var på hele 96 prosent.

Investeringstilskudd til kjøp av bolig

Investeringstilskuddet bidrar også til økt eie for personer med nedsatt funksjonsevne. Kommunen kan kjøpe borettslagsandeler i nye byggeprosjekter og selge videre til aktuelle beboere. Når kommunen selger nye omsorgsboliger til borettslag, vil kjøpesummen ofte kunne reduseres med 50 prosent eller mer ved bruk av investeringstilskudd og momskompensasjon. Startlån og eventuelt tilskudd til etablering kan nyttes til finansiering av egenandel. Mennesker med nedsatt funksjonsevne kan dermed finansiere egen, eid bolig med de kvalitetskrav som gjelder for omsorgsboliger.

I 2020 ga Husbanken tilsagn om investeringstilskudd til 80 omsorgsboliger som beboerne skal eie selv. Boligene er fordelt på ti ulike prosjekter. Det gjelder personer med nedsatt funksjonsevne innenfor målgruppe utviklingshemmet eller annen funksjonshemming. 49 av beboerne er under 25 år, mens 31 er i aldersgruppen 25-67 år. De fleste prosjektene er i Viken (40 prosent av antall boliger). For øvrig er det god geografisk spredning med ett prosjekt i alle øvrige fylker så nær om Oslo, Innlandet, Nordland og Troms og Finnmark uten noen prosjekter i 2020.

Fotnoter

⁴² Når det skrives «omsorgsplasser i sykehjem» eller «sykehjemsplasser» omfatter det også ulike korttidsplasser som kan ligge i helsehus etc.

⁴³ Landmark, A.D, Halvorsen, T., Bergschöld, J. M. et al (2020) "Sikkerhetsteknologi i omsorgsboliger og sykehjem" [rapport], SINTEF. https://www.sintef.no/en/publications/publication/?pubid=1838552.

⁴⁴ Husbanken (2021) "Veileder investeringstilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Kapittel 6". https://www.husbanken.no/kommune/lan-og-tilskudd/investeringstilskudd/veileder/ovrige_vilkaar/.

⁴⁵ En grunn til at tilsagn blir annullert er at kommunen gir opp prosjektet f.eks. pga. sterk kostnadsøkning.

⁴⁶ SSB (2020) Sjukeheimar, heimetenester og andre omsorgstenester. Omsorgsbustader, bebuarar etter alder, 2018. https://www.ssb.no/helse/statistikker/pleie/aar.

⁴⁷ SSB (2020) Sjukeheimar, heimetenester og andre omsorgstenester. Institusjonar, bebuarar etter alder. Tallet på antall plasser totalt, sjukeheimsavdeling, 2019. https://www.ssb.no/helse/statistikker/pleie/aar.