Kapittel 5.5EØS-rettslige konsekvenser

Innføring av offentlig spesialistgodkjenning for flere sykepleiergrupper vil kunne utløse rett til spesialistgodkjenning av sykepleiere utdannet i EØS og land utenfor EØS.

I forbindelse med Helsedirektoratets arbeid med avansert klinisk allmennsykepleie[24] ble det redegjort for de EØS-rettslige konsekvensene (Helsedirektoratet, u.å.). Da disse vil gjelde for 7 av de aktuelle utdanningene er store deler av kapitelet fra forrige rapport kopiert inn her, men det er supplert mht. jordmødrene som har automatisk godkjenning jf. artikkel 40 og vedlegg V nr. 5.5.1 (utdanning som jordmor) i Forskrift om helsepersonell fra EØS-land og Sveits.

Innføring av offentlig godkjenning for flere sykepleiergrupper vil kunne utløse rett til spesialistgodkjenning for EØS-utdannede etter EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv jf. forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits (EØS-forskriften).

I det følgende gjøres det rede for disse reglene i lys av forslaget om å innføre offentlig spesialistgodkjenning for ytterligere 8 nye sykepleiergrupper. De faktiske konsekvensene med hensyn til hvor mange søkere det kan komme fra EØS og om de vil ha rett til norsk spesialistgodkjenning, gjøres det ikke rede for. Vi viser til at dette bare kan besvares på bakgrunn av en kartlegging av utdanningen og yrkesutøvelsen i de ulike statene og konkrete vurderinger av hver søkers kvalifikasjoner. Her brukes for enkelhets skyld betegnelsen sykepleierspesialist som synonymt med sykepleier med spesialisering innen anestesi-, barn-, intensiv-, operasjon-, kreftsykepleie, jordmor, helsesykepleier og sykepleiere med masterutdanning i sykepleie innen psykisk helse, rus og avhengighet.

EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv

EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv (direktiv 2005/36/EF) gir yrkesutøvere som er utdannet og har rett til å utøve yrket i en annen EØS-stat, rett til å få anerkjent sine yrkesmessige kvalifikasjoner og til å utøve yrket i øvrige EØS-stater. Det følger av direktivet artikkel 4 at yrkesutøvere som er utdannet i andre EØS-stater, skal ha samme tilgang til yrkesutøvelse som de som er utdannet i Norge. Anerkjennelse av yrkeskvalifikasjoner vil her bety at søkeren får rett til å bruke samme tittel som norskutdannede.

Direktivet har regler om automatisk godkjenning av kvalifikasjonene til leger (inkludert legespesialister), tannleger (inkludert tannlegespesialister), sykepleiere, jordmødre og provisorfarmasøyter. Det må derfor skilles mellom jordmor og de øvrige aktuelle sykepleierspesialitetene (ABIOK, helsesykepleier og psykisk helse og rus) som ikke omfattes av reglene om automatisk godkjenning.

Offentlig spesialistgodkjenning betyr at yrket blir regulert, jf. direktivet artikkel 3 nr. 1 bokstav a som definerer et regulert yrke slik:

"en yrkesvirksomhet eller gruppe av yrkesvirksomheter, der adgang til yrket, utøvelse av yrket eller en eller flere av formene for utøvelse av yrket er underlagt, direkte eller indirekte i henhold til lover eller forskrifter, et krav om besittelse av særlige yrkeskvalifikasjoner; særlig bruk av en yrkestittel som er begrenset av lover eller forskrifter til innehavere av en gitt faglig kvalifikasjon, utgjør en form for utøvelse."

Det at godkjenningen ikke fører til andre formelle rettigheter, for eksempel at godkjenningen ikke er en betingelse for å utføre bestemte arbeidsoppgaver, er ikke avgjørende. Faglig tittel er i direktivet fremhevet som et forhold som særlig vil bety at yrket er regulert.

Reglene om automatisk godkjenning fremgår av direktivets kapittel III, hvor artikkel 21-23 gjelder generelt for automatisk godkjenning og 40-43 gjelder spesifikt for jordmor. Direktivet stiller minimumskrav til hva en jordmorutdanning skal omfatte (innhold, nivå og omfang), og alle medlemsstatene er forpliktet til å oppfylle disse. Medlemsstatene er videre forpliktet til å godkjenne enhver yrkesutøver som oppfyller direktivets utdanningskrav uten å pålegge ytterlige krav. Yrkesutøvere som har en utdanning som er påbegynt før utdanningslandet forpliktet seg til direktivet og som ikke oppfyller minimumskravene, kan også på visse vilkår (yrkeserfaring) ha rett til automatisk godkjenning.

Videre redegjøres det for regelverket som kommer til anvendelse for utdanninger som ikke omfattes av reglene om automatisk godkjenning.

Yrkesutøveren har rett til anerkjennelse av sine yrkeskvalifikasjoner etter artikkel 13 dersom det er tale om "samme yrke". Dette betyr at søkeren må være "forberedt" til å utøve det samme yrket i hjemstaten som en norsk sykepleierspesialist. Det er ikke et krav etter direktivet at yrkene er identiske, men de skal være tilstrekkelige sammenliknbare, jf. artikkel 4 nr. 2. I EU-domstolens rettspraksis har dette blitt tolket som aktiviteter som er "identitical, analogous, or in some cases, simply equivalent"[25]. I vurderingen av om det er tale om samme yrke, skal det blant annet legges vekt på en sammenlikning av yrkets hovedaktiviteter og de betingelsene aktivitetene må utføres under i Norge og i hjemstaten. Det kan etter omstendighetene også være relevant å sammenlikne utdanningssystemene og utdanningens innhold.

Vilkårene for godkjenning av yrkeskvalifikasjonen etter artikkel 13 vil ellers avhenge av om yrket eller utdanningen er regulert i hjemstaten.

Godkjenning kan nektes dersom det er stor forskjell i utdanningsnivå, jf. artikkel 13 nr. 4 og rangeringen av utdanningsnivåene i artikkel 11. Dette gjelder likevel bare dersom utdanningen her er på høyeste nivå og søkerens utdanning er på laveste nivå. Utdanningen i Norge som sykepleierspesialist vil ligge på høyeste nivå. Laveste nivå er for eksempel allmennutdanning på nivå med videregående skole. Søkere med utdanning på minst ett år utover dette vil måtte godkjennes.

Godkjenningsmyndighetene vil ha rett til å pålegge utlikningstiltak dersom det er vesentlige mangler ved søkerens utdanning sammenliknet med de norske kravene, jf. artikkel 14. Søkeren vil da kunne pålegges en prøvetid på inntil tre år eller en egnethetsprøve. Direktivet sier at yrkesutøveren skal kunne velge mellom prøvetid eller egnethetsprøve. Prøvetiden kan innebære praksis, veiledning og vurdering, jf. artikkel 4 nr. 1 bokstav g. Prøvetiden kan eventuelt suppleres med en tilleggsutdanning, men søkeren kan ikke pålegges å ta hele utdanningen på nytt. Egnethetsprøve skal ha som formål å kontrollere søkerens kvalifikasjoner, jf. artikkel 4 nr. 1 bokstav h.

Norge har plikt til å gjennomføre disse reglene i norsk rett.

EØS-forskriften

Direktivets regler om rett til godkjenning av yrkeskvalifikasjoner er gjennomført i norsk rett i EØS-forskriften. Reglene om automatisk godkjenning er regulert i §§ 5-12, og generell ordning er regulert i §§ 13-15. Disse bestemmelsene skal fortolkes i samsvar med kapittel III i direktivet (automatisk godkjenning), samt artikkel 13 og 14 (generell ordning). Per i dag gis EØS-utdannede jordmødre autorisasjon etter bestemmelsene i EØS-forskriften. 

Det er Helsedirektoratet som er godkjenningsmyndighet. Søkeren skal legge frem dokumentasjon på sin utdanning og andre kvalifikasjoner. Dersom det er behov for informasjon om utdanning og regulering av yrket i søkerens hjemstat, kan direktoratet innhente dette via IMI (Internal Market Information system, EUs database til informasjonsutveksling mellom ansvarlige myndigheter i EØS-statene).

Vurdering

Avsnittene under gjelder ikke jordmor.

Innføring av offentlig godkjenning av sykepleierspesialister, vil bety at yrkesutøvere som har rett til å utøve det samme yrket i hjemstaten, vil få rett til å få anerkjent sine yrkeskvalifikasjoner i Norge. Dette betyr at de skal få samme spesialistgodkjenning og rett til å bruke sammen tittel som norskutdannede. Dette gjelder også selv om utdanningene er på ulike nivåer med hensyn til lengde og innhold. Helsedirektoratet vil imidlertid kunne pålegge prøvetid eller en egnethetstest for å kompensere for eventuelle mangler i søkerens kvalifikasjoner. Her har Norge ikke noe handlingsrom etter EØS-avtalen.

Samme yrke

Det springende punktet vil være om det er tale om samme yrke, dvs. om søkeren har rett til å utøve det samme yrket som sykepleierspesialister vil ha i Norge. Hvorvidt en søker er kvalifisert for det samme yrket vil avhenge av en konkret vurdering der søkerens utdanning og yrke i hjemstaten må sammenliknes med den norske fagtittelen og yrket som sykepleierspesialist. Her må det tas høyde for at utdanningssystemene i EØS ofte er ulike. Mens sykepleierutdanningen i Norge er generell og spesialiseringen skjer etter grunnutdanningen, kan spesialiseringen i andre land skje allerede under grunnutdanningen. Det at vi ikke har regler som forbeholder visse arbeidsoppgaver for spesialistsykepleiere, er ikke relevant.

Individuelt tilpassede utlikningstiltak

Søkere som har rett til godkjenning, vil kunne pålegges en prøveperiode. Prøveperioden og vilkårene for prøveperioden må fastsettes individuelt på grunnlag av mangler ved søkerens kvalifikasjoner. Egnethetsprøver er lite brukt i Helsedirektoratets godkjenninger.

Lavere utdanningsnivå må aksepteres

Videre kan det også komme søkere med kompetanse og rett til å arbeide med klinisk avansert sykepleie i hjemstaten, som har betydelig lavere utdanningsnivå enn den norske femårige masterutdanningen. For eksempel kan det komme søkere som er spesialister i klinisk avansert sykepleie med bare to eller tre års sykepleierutdanning. Disse vil, dersom det er tale om samme yrke, ha rett til godkjenning som sykepleierspesialister.

Krevende vurderinger

Erfaringen er at slike saker innebærer krevende vurderinger med høy grad av skjønn for Helsedirektoratet som godkjenningsmyndighet. I disse vurderingene må Helsedirektoratet basere seg på dokumentasjon fra søkeren og utfyllende informasjon fra hjemstaten gjennom IMI. Det er likevel ofte svært krevende å vurdere og sammenlikne utdanninger og vilkår for yrkesutøvelsen i andre land. Dette gjelder særlig land der helsevesenet, utdanningssystemet og rettssystemet avviker mye fra det norske. I tillegg vil ofte mye annen tilgjengelig informasjon være på et språk som det må oversettes til norsk, med de farer for tapt informasjon som oversettelser kan ha.

Fotnoter