I 2012 startet oppbyggingen av et tilrettelagte tannhelsetilbud for personer utsatt for tortur og overgrep og personer med odontofobi ved de regionale odontologiske kompetansesentrene i Norge (“TOO-tilbudet”). I 2016 ble tilbudet utvidet til den offentlige tannhelsetjenesten i fylkeskommunene, og i 2021 er tilbudet landsdekkende. Helsedirektoratet har siden oppstart gitt tilskudd til tannhelsetilbudet gjennom tilskuddsordningen Tannhelsetilbud til tortur- og overgrepsutsatte og personer med odontofobi (TOO).
I tildelingsbrevet i 2020 fikk Helsedirektoratet i oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet om å evaluere TOO-tilbudet. Det overordnede målet med evalueringen er å få kunnskap om i hvilken grad TOO-tilbudet har fungert i henhold til intensjonen om å gi et tilrettelagt tannhelsetilbud organisert av fylkeskommunene til tortur- og overgrepsutsatte og personer med sterk angst for tannbehandling (odontofobi). Evalueringen skal danne et grunnlag for Helse- og omsorgsdepartementet når de skal vurdere om tilbudet skal forlenges, om det skal endres og om det skal bli en del av tannhelsetjenesteloven og rammefinansieres.
Helsedirektoratet har beskrevet en rekke problemstillinger og forhold som de ønsker belyst i evalueringen - til sammen over 70 spørsmål. På grunnlag av problemstillingene og målene for tilskuddsordningen til TOO-tilbudet, har vi utarbeidet 19 evalueringskriterier. Evalueringskriteriene utgjør referansepunktet for evalueringen og det normative grunnlaget for å vurdere måloppnåelsen til TOO-tilbudet. For å sikre en bred informasjonsinnhenting og et godt grunnlag for analysene har vi benyttet flere metoder - både kvalitative og kvantitative - i evalueringen. I kartleggingen har vi gjennomført dokumentstudier, innhentet datamateriale, foretatt intervjuer med ansatte og ledere i TOO-tilbudet og en rekke aktører i tilknytning til TOO-tilbudet, samt gjennomført spørreundersøkelser blant pasienter, ansatte og ledere tilknyttet TOO-tilbudet.
Evalueringen av TOO-tilbudet viser at tilbudet fremstår som et viktig tilbud for personene i målgruppene. Behandlingen gir pasientene bedre tannhelse, hjelper pasientene med å mestre utfordringene de har med å gå til tannlegen og det har positive ringvirkninger til andre deler av livet. Dette stadfestes både av pasientene selv, ansatte i TOO-tilbudet og andre aktører med tilknytning til tilbudet.
TOO-tilbudet er resultat av et omfattende nybrottsarbeid. Fylkeskommuner og regionale odontologiske kompetansesentre har fra bunn av bygd opp et landsomfattende tverrfaglig pasienttilbud til utsatte grupper i samfunnet. Det eksisterer få tilsvarende tilbud i andre land som tjenesten har kunne lære av. Pionerarbeidet bør være til inspirasjon for øvrig helse- og omsorgstjeneste.
Overordnet sett har regionene organisert TOO-tilbudet likt gjennom tverrfaglige team og tannbehandlerteam. Når det gjelder utøvelse av tilbudet i praksis, er det forskjeller mellom regionene. Vi har ikke avdekket beste-praksis i en spesifikk region, men vi har identifisert noen suksessfaktorer på tvers av landet, herunder tilpasning av behandling til den enkeltes behov og situasjon, stabil bemanning, velfungerende fagmiljø, god opplæring og kontinuerlig kompetanseutvikling.
TOO-tilbudet har eksistert i snart ti år og sett under ett har tjenesten klart å bygge opp en del kunnskap om målgruppen og behandlingsmetoder gjennom ulike kunnskapsoppbyggings- og forskningsaktiviteter. Det er imidlertid opparbeidet lite kunnskap om den langsiktige effekten av tilbudet. For å øke kunnskapsoppbyggingen i TOO-tilbudet ser vi behov for en mer systematisk tilnærming. Det burde etableres tilstrekkelige strukturer til å samle og tilrettelegge data som muliggjør deskriptive analyser og vitenskapelig forskning på TOO-tilbudet. Herunder bør det vurderes om den nasjonale faggruppen kan gis mer ressurser til å utøve sin virksomhet og få et tydeligere nasjonalt ansvar. Vi anbefaler også at forskning innenfor TOO-fagområder blir høyere prioritert. Vi er inneforstått med at det er utfordringer som vanskeliggjør effektstudier, men at det i større grad må legges til rette for forskning om det skal være realiserbart.
Det er enkelte forhold ved TOO-tilbudet som i kombinasjon medfører at tilbudet ikke fremstår optimalt innrettet. Inklusjonskriteriene er brede, det er indikasjoner på at TOO-tilbudet er underfinansiert, finansieringen fremstår uforutsigbar for flere av tilskuddsmottakerne, det er utfordringer med å rekruttere fagpersoner, samt indikasjoner på at regionreformen ikke er fullt ut implementert. Oppsummert peker disse forholdene i retningen av at dimensjoneringen av tilbudet og etterspørselen etter TOO-tilbudet er i ubalanse. Finansieringen av TOO-tilbudet er ikke i samsvar med formålet med tilskuddsordningen og det er grunnleggende kapasitetsutfordringer i tjenesten. Resultatet er at ingen av tilskuddsmottakerne innfrir maksgrensene for ventetidene og at det har oppstått svært lange ventetider i flere regioner. Den ytterste konsekvensen er at tilbudet til pasientene ikke blir likt på tvers av landet hvor både tilgjengeligheten og kvaliteten på behandlingen varierer mellom regioner.
De nevnte forholdene burde tilnærmes fra flere hold. Innad i tjenesten bør det jobbes kontinuerlig med forbedringer som kan bidra til økt kvalitet og effektivitet i TOO-tilbudet. Herunder bør det vurderes om det skal innføres tydeligere kriterier og rammer for behandlingen. Vedrørende erfaringsutveksling innad i tjenesten foreligger det strukturer hvor ledere av og ansatte i TOO-tilbudet kan lære av hverandre på tvers av team og regioner. Disse bør videreføres, samtidig som det er indikasjoner på at det er rom for økt erfaringsutveksling for å skape ytterligere innsikt på tvers av landet. Når det gjelder utfordringene med rekruttering av fagpersonell, er det viktig å undersøke nærmere hva årsakene til utfordringene er og se om det finnes eventuelle regionale og/eller nasjonale tiltak for å løse dem. En bærekraftig, stabil og tilstrekkelig fagkompetanse innenfor TOO-tilbudet er avgjørende for et kvalitetsmessig godt tilbud.
Når det gjelder finansiering av TOO-tilbudet, er det viktig med en forutsigbar finansiering for fylkeskommunene, kompetansesentrene og ikke minst pasientene. Vi registrerer at det har blitt foreslått ulike måter å finansiere tilbudet på. Ett forslag er rammefinansiering over fylkeskommunens budsjetter, mens et annet forslag er en todelt finansieringsmodell der behandlingen i tverrfaglige behandlerteam finansieres gjennom tilskudd og et nytt innslagspunkt som finansierer tannbehandlingen hos TOO-pasientene. Vår anbefaling er at det gjøres en grundig utredning av de foreslåtte finansieringsmodellene hvor man også identifiserer eventuelle andre måter å finansiere tilbudet på.
For å skape balanse mellom tilbud og etterspørsel, må bevilgningen til TOO-tilbudet samsvare med ambisjonsnivået i tilbudet. Dette kan tilnærmes på flere måter, herunder øke bevilgningen til tilbudet, redusere ambisjonsnivået, eller tillate lengre ventetider hvor pasienter prioriteres etter behandlingsbehov. Det er også mulig å gjøre kombinasjoner av de ulike tilnærmingene. Vår anbefaling er at det må gjøres en helhetlig vurdering av TOO-tilbudet opp mot andre offentlig finansierte tannhelsetjenester. Omfanget på bevilgning til TOO-tilbudet vil til slutt avhenge av politiske prioriteringer.