Kapittel 3Innledning

Bakgrunn for EUs helsepolitikk

EU har ikke et helsesystem, men en helsepolitikk. Mens mange har reist i EU, er det ingen som har gått inn dørene på et "EU-sykehus". Det er fordi det er EU-landene selv som bestemmer hvordan de organiserer, finansiere og styrer sine helsesystemer. EUs politiske rolle er å støtte, koordinere og komplementere nasjonale tiltak. 

Verdens helseorganisasjon har analysert utviklingen av EU helsepolitikk (WHO 2023). De viser til at det som er forbausende med denne, er at EUs helsepolitikk primært ikke har utviklet seg som helsepolitikk i tradisjonell forstand. Politiske diskusjoner som vi vanligvis finner på den nasjonale helsepolitiske arena, om styring av sykehus og dekningsgrad i primærhelsetjenesten, har tradisjonelt vært fraværende. I stedet har majoriteten av EUs politikk på helse utviklet seg gjennom pengepolitikk, klima- og miljøpolitikk, industriell utvikling, og reguleringer i arbeidslivet. 

Tre lovområder er sentrale for å forstå EUs helsepolitikk:

1. For det første, unionstraktaten omtaler folkehelse, og danner grunnlag for frivillig samarbeid mellom medlemsstatene stimulert gjennom en kombinasjon av virkemidler: rettsakter, støttetiltak som felles anskaffelser, programaktivitet som EU4Health, og en politisk-administrativ ledelse med helsekommissær og Generaldirektoratet for helse og mattrygghet (DG SANTE) (TFEU, artikkel 168, 2008). Traktatsteksten er klar, organisering og finansiering av helsetjenester er medlemsstatenes domene. EUs tiltak skal støtte opp under og bidra til koordinering av medlemsstatenes politikk.
2. For det andre, er mye av EUs helsepolitikk basert på EUs utvikling og regulering av det indre marked, særlig tiltak som skal motvirke proteksjonisme blant medlemsstatene (TFEU, artikkel 114, 2008). Som en konsekvens er den mest effektive måten å regulere f.eks. legemidler eller kvalifikasjonskrav til helsepersonell på, å gjøre det som en del av et felles marked for varer og tjenester.
3. For det tredje, EUs helsepolitikk har utviklet seg gjennom EUs monetære union og pengepolitikk, herunder mål om budsjettstabilitet og konvergens i og mellom EUs medlemsstater.[1] I tillegg forvalter EU utjevningsfond. Blant disse, og spesifikt etablert for å få EU ut av covid-19-krisen, finner vi omstillings- og gjenoppbyggingsplanen Next Generation EU, og finansieringsinstrumentet Recovery and Resilience Facility. Disse bidrar direkte med finansiering til gjenoppbygging og reform i EUs medlemsstater. Norge har ikke tilgang til disse krisefondene.   

Helse var ikke høyt prioritert av Juncker-kommisjonen (2014-2019) (Global Health Policy Unit 2019). Oppdragsbrevet til helsekommisær Andriukaitis rommet ingen høye ambisjoner. I 2016 ble det sågar utarbeidet et strateginotat der ett av fem alternativer var at EU ikke skulle ha noen tiltak på helse. I 2019, under arbeidet med det nye langtidsbudsjettet, foreslo kommisjonen å avvikle EUs helseprogram. I stedet skulle helsetiltak integreres i European Social Fund Plus (ESF+), som del av European Structural and Investment Funds (EU-kommisjonen 2018).

Dette kan forklares med spenningen EUs helsepolitikk står i. På den ene siden åpner det indre marked for fri flyt av personer. Med det følger sykdom og behov for helsetjenester der personene oppholder seg. På den andre siden har medlemsstatene et ønske om kontroll over egne helsesystemer. Helsesystemene i Europa er ulikt organisert. Når EU lanserer felles løsninger, følger det gjerne med en initial investering til utvikling og implementering, men det er landenes ansvar å sørge for det juridiske, organisatoriske og økonomiske grunnlaget for å drifte fellesløsninger. Med stor ulikhet mellom landene kan dette innebære store løft for enkelte land.

Med inntreden av ny president for Europakommisjonen i 2019, den legeutdannede Ursula von der Leyen, og forsterket av covid-19-pandemien, endret bildet seg drastisk. I møtet med en grensekryssende helsetrussel, ble det raskt klart at et styrket samarbeid må til, fordi ett land alene ikke kunne håndtere konsekvensene av en global pandemi. I denne situasjonen sto EU og Europakommisjonen frem som en sterk koordinerende kraft og bidro til å styrke landenes felles evne til å utarbeide retningslinjer, anskaffe vaksiner og andre medisinske mottiltak. For kommisjonen var dette et naturlig skritt, siden pandemien underminerte hele det indre markedets virkemåte. Krisen banet vei for et styrket europeisk helseberedskapssamarbeid.[2]

Etter hvert som erfaringene fra pandemien ble gjort til gjenstand for analyse, ble det klart at de landene som hadde størst utfordringer under pandemien, var de som i utgangspunktet hadde svake helsesystemer. Det ble dermed et poeng at god helseberedskap og evne til å håndtere kriser bunner i motstandsdyktige helsesystemer. Dermed ble også en styrking av landenes helsesystemer i fredstid et mer legitimt anliggende for EU. Kommisjonen ombestemte seg derfor, og lanserte visjonen om en europeisk helseunion og etablerte det fjerde helseprogram, EU4Health, med et tidoblet budsjett sammenliknet med forrige helseprogram.

Om rapporten

Rapportens tittel – "Den europeiske vendingen" – har en dobbel betydning. Den viser til kommisjonens beslutning om likevel å etablere et fjerde helseprogram, men også til hvordan norske helsemyndigheter i økende grad vender seg mot EU som sin viktigste samarbeidspartner på helseområdet.

I rapporten vil vi ta for oss EUs helseprogram, og drøfte mulighetene det gir Norge og norske aktører for fag- og tjenesteutvikling.  Vi beskriver strategier og planer som ligger bak satsingsområdene og utlysningene, hva som gir tiltakene legitimitet (handlingsrom), hva tiltakene består av (tema/innretning), og hvilke virkemidler som EU benytter for gjennomføring; legale, økonomiske, organisatoriske eller pedagogiske.  

Målet er at du som leser skal sitte igjen med god innsikt i:

• Hva satser EU på,
• hvordan kan Norge og norske aktører bidra,
• og hvordan kan Norge og norske aktører nyttiggjøre seg EUs helsesatsinger?