4. Bakgrunn, metode og prosess

Bakgrunn

Nasjonale faglige råd for Individuell jobbstøtte (IPS) og HelseIArbeid er utformet av Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet, på felles oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Oppdraget ble gitt i tildelingsbrev i 2020, der det står at:

«Helsedirektoratet skal i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeide felles nasjonale faglige anbefalinger for tjenesteutøvere innen fagområdet arbeid og helse. Arbeidet skal ledes av Helsedirektoratet.» I tildelingsbrevet gitt i 2024 står det følgende: «Det vises til tidligere oppdrag om felles faglige anbefalinger om arbeid og helse, som skal ferdigstilles innen utgangen av 2024.»

Formål med rådene

Rådene er utarbeidet for å bidra til å avklare sentrale tverrsektorielle forhold for tjenestene Individuell jobbstøtte (IPS) og HelseIArbeid for å

• hindre uønsket variasjon og sikre god kvalitet i tjenesten
• bidra til riktige prioriteringer i tjenesten
• løse samhandlingsutfordringer og sikre helhetlige pasientforløp

Målgrupper

Målgruppene for de faglige rådene er tjenesteutøvere av IPS og HelseIArbeid spesielt, og tjenesteutøvere innen fagfeltet arbeid og helse generelt.

Brukerne/pasientene/pårørende og deres organisasjoner bør også kjenne til de faglige rådene. Brukerne fordi de skal delta og kjenne til eventuelle rettigheter, og organisasjonene fordi de kan være samarbeidspartnere i implementeringen og informasjonen om dette arbeidet.

Omfang og avgrensning

«Strategien for fagfeltet Arbeid og Helse» (2021) fremhever at «arbeid og helse» ikke er et ensbetydende begrep. Benevnelsen brukes både som et fenomen, et fagfelt og et myndighetsområde. Disse faglige rådene er utformet som støtte til fagfeltet, og avgrenset til å omfatte tjenestene Individuell jobbstøtte (IPS) og individtiltaket av HelseIArbeid (HIA), samt felles råd som gjelder begge tjenestene. Rådene bør sees i sammenheng med andre relevante veiledere innen fagfeltet.

Individuell jobbstøtte (IPS)

Individuell jobbstøtte (Individual placement and support – IPS) er et frivillig tilbud til pasienter med moderate til alvorlige psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer, som mottar behandling i helse- og omsorgstjenesten. Målet med IPS er å hjelpe pasienter som ønsker å delta i arbeidslivet ut i ordinært, lønnet arbeid gjennom individuelt tilpasset behandling og arbeidsrettet oppfølging. Jobbsøket skal starte raskt og skje ut fra deltakernes interesser og ferdigheter. For noen kan det også være aktuelt å motta støtte når de søker utdanning og under utdanningsperioden.  IPS er en arbeidsrettet rehabiliteringsmetode som innebærer å gi individuelt tilpasset behandling og arbeidsrettet oppfølging i et tverrfaglig behandlingsteam, inkludert jobbspesialist (Drake, et al., 2012). IPS er basert på at alle kan arbeide i ordinært arbeid, dersom de får den rette jobben og arbeidsmiljøet, og med den rette typen støtte. Tilbudet er recovery-orientert, og brukermedvirkning er sentralt (Drake et al., 2012).

IPS kan etableres i behandlingsteam i kommunale psykisk helse- og rustjenester, ACT-/FACT- eller FACT ung-team, samt psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) i spesialisthelsetjenesten. IPS forutsetter et forpliktende og tett samarbeid mellom helse- og omsorgstjenesten og Nav, der IPS-jobbspesialister er en integrert del av faste behandlingsteam i helse- og omsorgstjenesten.

IPS er en internasjonal modell og er godt dokumentert både nasjonalt og internasjonalt.

Prosess og utvikling av IPS-rådene

Prosessen har bestått i å blant annet kartlegge og å avklare problemområder gjennom arbeidsverksteder i prosjektgruppa. Det er videre gitt innspill fra prosjektgruppen og andre eksterne aktører til arbeidsgruppene, og det er gjennomført en intern og en ekstern høring. I prosjektgruppen har representanter fra fem IPS Ressurssentre, Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid (NAPHA), representant fra Brukerrop, i tillegg til representanter fra Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet deltatt. I tillegg er det avholdt arbeidsmøter med Nav lokalt (Bergen, Askøy, Søndre Nordstrand, Indre Østfold, Oslo, Gjøvik, Ålesund, Ytre Helgeland, Alstadhaug, og Hammerfest-Måsøy), Nav Fylke (Vestland), kommunehelsetjeneste (Bamble, Gran og Mysen), Rådgivningstjenesten @(Trøndelag), Helseforetak (Oslo, Stavanger og Nordland), FACT (Hadeland) og private tilbydere (Tyrili).

Den direktoratssammensatte gruppen har gjennomgått sentrale dokumenter og verktøy. Det er foretatt juridiske avklaringer knyttet til det rettslige grunnlaget for IPS, med påfølgende forskriftsoppdatering, avklaring av lovverk i forhold til personvern, og dokumentasjon underveis i tjenesten.

HelseIArbeid

HelseIArbeid ble utviklet som konsept i 2016 (Helsedirektoratet og NAV, «Nytt nasjonalt konsept –HelseIArbeid», 2016). Tiltaket retter seg mot grupper som står i fare for å bli sykmeldt eller falle ut av arbeidslivet pga. muskel-, skjelett- og/eller psykiske lidelser. HelseIArbeid er et helsefremmende og forebyggende tiltak som består av to elementer: en individuell utredning og en bedriftsrettet kunnskapsformidling.

Individtiltaket er en utredning i spesialisthelsetjenesten, og tilbudet kan gis etter henvisning. Hensikten med utredningen er at den skal være  rask, tverrsektoriell og tverrfaglig. 

Gjennom bedriftstiltaket kan Nav og helsetjenesten sammen tilby arbeidsplasser kunnskapsformidling og prosess om  muskel- og skjelettplager, psykiske lidelser og arbeidsmiljø. Et mål med bedriftstiltaket er å øke helsekompetansen hos arbeidstakere, slik at de i mindre grad oppsøker helsetjenesten for plager som ikke trenger behandling. Bedriftstiltaket er ikke tema for disse faglige rådene.

HelseIArbeid er ett av virkemidlene i IA-avtalen (2019–2024) for å nå målet om å hindre frafall og redusere sykefraværet i Norge.

Prosess og utvikling av HelseIArbeid-rådene

Våren 2022 besøkte Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet fem utvalgte poliklinikker som tilbyr HelseIArbeid. Poliklinikker fra samtlige fire regionale helseforetak (RHF) var inkludert. Direktoratene opplevde variasjon i tilbudet nasjonalt. 

En arbeidsgruppe jobbet høsten 2022 og våren 2023 med å utarbeidede de HelseIArbeid-spesifikke rådene. Arbeidsgruppen bestod av tjenesteutøvere som hadde erfaring med å tilby HelseIArbeid fra de tre sentrale fagområdene i modellen: fysikalsk medisin og rehabilitering, psykisk helse og Nav. Arbeidsgruppen ble senere supplert med tre fagpersoner og to brukerrepresentanter utpekt av de fire RHFene og med det formelt godkjent fra dem. Deltakerne i arbeidsgruppen representerte sine erfaringer og fra sitt fagfelt.

Arbeidsgruppen kartla utfordringer knyttet til å etablere og levere HelseIArbeid, og identifiserte tre områder der felles råd kunne bidra til å tydeliggjøre individtiltaket av modellen. En innspills-/referansegruppe bestående av interessenter rundt HelseIArbeid bidro med å kvalitetssikre de tre områdene. Med utgangspunkt i disse områdene skrev arbeidsgruppen utkast til tre råd for individtiltaket av HelseIArbeid som ble sendt til referanse-/innspillsgruppen 26. mai 2023. Tilbakemeldingene ble vurdert og utkastet ble ferdigstilt juni 2023.

Direktoratene jobbet videre frem til høsten 2024 med de faglige rådene. Under arbeidet i de to direktoratssammensatte gruppene ble det besluttet å utarbeide og koble HelseIArbeid-rådene til tre felles råd sammen med IPS, som omhandlet deres felles problemstillinger.

Definisjoner

Helse- og omsorgstjenesten omfatter i henhold til Helse- og omsorgsdepartementet både spesialisthelsetjenesten, den kommunale helse- og omsorgstjenesten, tannhelsetjenesten og de private kommunale helse- og omsorgstjenestene

Helsetjenesten er en avgrenset benevnelse, også brukt av Helse- og omsorgsdepartementet, som en grunnstruktur bestående av spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten (Grunnstrukturen i helsetjenesten (16.01.2023) (regjeringen.no).

I rådene brukes begrepene «person», «bruker» og «pasient» i henhold til sammenhengen de inngår i. «Bruker» er i rådene en person som får oppfølging i Nav. «Pasient» brukes om en person som gis helsehjelp i helsetjenesten.

Grad av normering

De nasjonale faglige rådene er utviklet som et felles normerende produkt. Rådene er normerende og retningsgivende ved å peke på ønskede og anbefalte handlingsvalg. I rådene fremgår graden av normering ved at:

• Når det står «skal» er enten innholdet regulert i lov eller forskrift eller rådet så klart faglig forankret at det sjelden er forsvarlig ikke å gjøre som anbefalt.
• Når det står bør» eller «anbefaler» er det et sterkt råd som vil gjelde de aller fleste.
• Når det står «kan» eller «foreslår» er det et svakt råd der ulike valg kan være riktig.

Rettslig betydning

Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde normerende produkter, det vil si nasjonale faglige retningslinjer, nasjonale veiledere, nasjonal faglige råd og pasientforløp, samt nasjonale e-helsestandarder som understøtter målene som er satt for helse- og omsorgstjenesten.

Nasjonale råd skal baseres på kunnskap om god praksis og skal bidra til kontinuerlig forbedring av virksomhet og tjenester i helse- og omsorgstjenestene, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 7-3, helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 og folkehelseloven § 24 (lovdata.no). Arbeids- og velferdsetaten (Nav) har på sin side ansvaret for gjennomføringen av arbeidsmarkeds-, trygde- og pensjonspolitikken (jfr. NAV-lovens § 4).

Det er et ledelsesansvar å sørge for at nasjonale faglige råd implementeres i virksomheten, jf. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (lovdata.no).

Nasjonale faglige råd er med på å gi forsvarlighetskravet et innhold, uten at rådene er direkte rettslig bindende. Råd utgitt av Helsedirektoratet er faglig normerende for valg man anser fremmer kvalitet, god praksis og likhet i tjenesten på utgivelsestidspunktet. Dersom tjenestene velger en annen praksis enn anbefalt, bør dette være basert på en konkret og begrunnet vurdering som dokumenteres, jf. pasientjournalforskriften § 6, bokstav g (lovdata.no).

Nasjonale faglige råd må forstås i lys av grunnleggende helserettslige plikter og rettigheter. Sentrale plikter for helsepersonell er plikten til forsvarlig tjenesteyting, taushetsplikt, dokumentasjonsplikt og opplysningsplikt. I tillegg skal pasient- og brukerrettigheter ivaretas, blant annet rett til informasjon og medvirkning og at reglene om samtykke til å motta helsetjenester ivaretas. Kommunikasjon må være tilpasset mottakerens forutsetninger relatert til alder, modenhet, erfaring og kultur- og språkbakgrunn m.m.

Nav skal på sin side forvalte arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven, med unntak av kapittel 5, og andre lover hvor oppgaver er lagt til etaten, og sikre rett ytelse til den enkelte. Etaten skal legge til rette for at enhver kan få kjennskap til rettigheter og plikter etter nasjonal og internasjonal trygderett. Etaten har ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger. Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Nav har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e og 13 g.

Direktoratenes roller, finansiering og høring

Helsedirektoratet er et fag- og myndighetsorgan underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Utredningsinstruksjonen (lovdata.no) legger krav for utredninger i staten, inkludert utarbeidelse av normerende produkter. Veileder til utredningsinstruksen (dfo.no) gir en veiledning til og nærmere beskrivelse av statlige utredninger.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er et fag- og myndighetsorgan underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Nav skal bidra til å skape et inkluderende samfunn, et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked, i tillegg til å bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid og aktivitet. Arbeids- og velferdsdirektoratet utvikler strategier og arbeidsmetoder for å forbedre Navs tjenester og effektivitet, og jobber i tillegg tett med kommuner, arbeidsgivere, helse- og utdanningssektoren for å tilby helhetlige tjenester.

Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet er statlige myndighetsorgan som er helfinansiert via statsbudsjettet. Når fagpersoner og klinikere inviteres til deltakelse i arbeidsgrupper og referansegrupper, er hovedregelen at det ikke gis godtgjørelse for deltakelse hvis personen er offentlig ansatt. Praksis om godtgjøring i direktoratene bygger på veiledende bestemmelser i Statens personalhåndbok, men med presiseringer og utfyllende bestemmelser tilpasset Helsedirektoratets behov for ekstern bistand.

Kunnskapsbasert tilnærming

Nasjonale faglige råd har en kunnskapsbasert tilnærming. Det innebærer at forskningslitteratur, klinisk erfaring og brukererfaring på en systematisk måte vurderes opp mot ønskede og uønskede konsekvenser av et tiltak (Veileder for utvikling av kunnskapsbaserte retningslinjer). På områder der det er funnet mindre forskningsbasert kunnskap og/eller overføringsverdien fra internasjonal til norsk arbeid og helsetjeneste er lav, blir klinisk kunnskap og brukerkunnskap tillagt større vekt.

Den forskningsbaserte kunnskapen knyttet til de IPS-spesifikke rådene i dette arbeidet, er hovedsakelig basert på forskning identifisert i systematiske litteratursøk. Det kommer fram i hvert enkelt råd hva rådene bygger på.

Når det gjelder HelseIArbeid-rådene er det ikke identifisert systematisk oppsummert forskning eller enkeltstudier på denne tjenesten. Én randomisert kontrollert studie (RCT) på HelseIArbeid er under arbeid, men er ikke sluttført før utgivelsen av rådene. Tjenesten er norsk, og det er derfor heller ikke mulig å se til internasjonale effektstudier på tjenesten i sin helhet. Rådene bygger derfor på klinisk erfaring, brukererfaring og norsk og internasjonale kunnskapsoppsummeringer og enkeltstudier på tiltak og komponenter innen tjenesten.

Arbeidsform og deltakere

De faglige rådene er utarbeidet av flere bredt sammensatte grupper. I starten av prosessen (2020–2022) kartla og avklarte disse gruppene problemområder. Gjennom hele prosessen har de også kommet med innspill til to tverrsektorielle arbeidsgrupper sammensatt av Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Prosjektet har hatt juridisk støtte samt støtte for metode, litteratursøk, kunnskapsoppsummeringer, samt digital utforming:

• Bibliotek for helseforvaltningen, FHI, har bidratt med systematiske litteratursøk.
• Avdeling for normering i Helsedirektoratet,har gitt metodestøtte.
• Ann-Kristin Wassvik og Nina Cecilie Dybhavn, seniorrådgivere, avdeling for helserett, Helsedirektoratet, har gitt juridisk bistand.
• Seksjon innholdsutvikling i Helsedirektoratet har bidratt i digitalisering og publisering av produktet.

IPS

Prosjektgruppe

IPS – deltakere i arbeidsmøter

HelseIArbeid:

Arbeidsgruppe

Innspills-/referansegruppe

I tillegg var det invitert inn en referanse-/innspillsgruppe bestående av fagpersoner fra helsetjenesten og Nav, parter i arbeidslivet, myndigheter og brukerrepresentanter. Gruppen ble involvert på to tidspunkter: da arbeidsgruppen hadde utarbeidet overordnet tema for rådene og da utkast til råd fra arbeidsgruppen var ferdigstilt.

Direktoratssammensatte arbeidsgrupper

IPS

• May Cecilie Lossius, avdeling for folkehelsesykdommer, Helsedirektoratet.
• Silje Jektvik, avdeling for folkehelsesykdommer, Helsedirektoratet.
• Olav Oxholm avdeling for psykisk helse og rus, Helsedirektoratet.
• Randi Røed Andersen, avdeling for psykisk helse og rus, Helsedirektoratet.
• Kine Nan Lium, Arbeidsinkluderingskontoret, Arbeids- og velferdsdirektoratet.
• Mads Kristian Johansen, Arbeidsinkluderingskontoret, Arbeids- og velferdsdirektoratet.

HelseIArbeid

• Stian Kersenboom Johnsen, IA- og sykefraværskontoret, Arbeids- og velferdsdirektoratet
• Hilde Lysgård Knutsen, IA- og sykefraværskontoret, Arbeids- og velferdsdirektoratet
• Karina Therese Dokken, IA- og sykefraværskontoret, Arbeids- og velferdsdirektoratet
• Toril Thorvaldsen Dale, avdeling for folkehelsesykdommer, Helsedirektoratet
• Thomas Johansen, avdeling for folkehelsesykdommer, Helsedirektoratet
• Stein Fredrik Bruland, avdeling for pasientsikkerhet (tidligere i avdeling for folkesykdommer, Helsedirektoratet
• Silje Jektvik, tidligere avdeling for folkehelsesykdommer, Helsedirektoratet

Interessenter, bidragsytere og habilitet

Arbeidsgruppemedlemmer er av direktoratene vurdert som interessenter med kunnskap om feltet og tjenestene IPS og HelseIArbeid. Direktoratene ønsket bidragsytere med ulike ståsteder inn i arbeidet for diskusjoner som kunnen bidra til fagutvikling. Det ble etterstrebet faglig enighet, men det ble ikke foretatt  avstemninger i arbeidsgruppene. Det endelige produktet besluttes av helsedirektøren og godkjennes av Nav-direktør.

Referanser

• Drake, R. E., Bond, G. R., & Becker, D. R. (2012). Individual placement and support: an evidence-based approach to supported employment. New York: Oxford University Press.
• Helsedirektoratet & NAV, 2016, Nytt nasjonalt konsept HelseIArbeid - Helsefremmende og forebyggende kunnskapsformidling på arbeidsplassen og rask tilgang på individrettet tverrfaglig utredning og avklaring - som grunnlag for mestring og arbeidsdeltakelse. Sluttrapport, Oslo: Helsedirektoratet.