Kunnskapsgrunnlag

En ulykke omtales gjerne som en ufrivillig hendelse karakterisert ved en hurtigvirkende kraft eller påvirkning som kan ytre seg i skade på kroppen (NOMESCO, 2007).

En skade derimot er det konkrete resultatet av en ulykke og skyldes en akutt eller plutselig påvirkning på kroppen av fysiske faktorer (mekanisk energi, varme, elektrisitet osv.) i en mengde eller størrelse som overstiger den menneskelige organismens toleranseevne. Selv om det ikke finnes et presist vitenskapelig skille mellom skade og sykdom, oppstår en skade nesten umiddelbart etter kontakt med påvirkningsfaktoren (Folkehelserapporten, (fhi.no)).

Kommunen har et ansvar for å forebygge skader og ulykker, fremme befolkningens helse, ivareta samfunnssikkerhet og brannsikkerhet. Forebygging av skader og ulykker er viktig for folkehelsen, og kan gi stor helsegevinst i kommunen, i form av økt livskvalitet og flere leveår i befolkningen.

Kommunen skal, etter folkehelseloven, ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer. Opplysninger om og vurderinger av skader og ulykker skal inngå i denne. Gjennom oversikten skal kommunen identifisere sine ressurser og lokale folkehelseutfordringer. Dette er et viktig grunnlag for å utarbeide tiltak.

I regjeringens strategi Ulykker i Norge – nasjonal strategi for forebygging av ulykker som medfører personskade 2009–2014 (regjeringen.no) er et av delmålene å videreutvikle det lokale og regionale ulykkesforebyggende arbeidet. Det fremgår av Folkehelsemeldingen (Meld. St. 19 (2014-2015)) at strategien videreføres til og med 2018. 

Forekomst

Ulykker krever mange liv og er den viktigste dødsårsaken for nordmenn under 45 år. Årlig blir ti prosent av befolkningen, om lag 550 000 personer, behandlet av lege for skader. Hver 10. sykehusinnleggelse gjelder skadebehandling.

Norsk pasientregister (NPR) samler opplysninger om personskader behandlet ved sykehus i en årlig publikasjon, der det framgår informasjon om kontaktårsak, skadested, skademekanisme, alvorlighetsgrad og aktivitet ved skadetidspunkt, og fordeling på kjønn og alder.

Folkehelseinstituttet (FHI) har et eget kapittel om skader og ulykker i Folkehelserapporten (fhi.no), der det gis en oversikt over ulykkesskader og -dødsfall i Norge, forskjeller i befolkningen, herunder sosioøkonomiske og geografiske forskjeller. FHI ga også i 2014 ut en rapport om det samlede skadebildet i Norge.

Demografi og utsatte grupper

Kommunens demografiske sammensetning er relevant for det ulykkesforebyggende arbeidet.

En rekke studier har funnet at det er en sammenheng mellom sosioøkonomisk posisjon og ulykkesskader. Når det gjelder ulykker i innvandrerbefolkningen, er statistikken mangelfull, men det noe kunnskap er oppsummert.

Det kan synes som om at barn med innvandrerbakgrunn er mer utsatt for brannskader enn barn av norskfødte foreldre, mens de ikke er mer utsatt for andre typer ulykker og skader enn barn av norskfødte foreldre.

En kunnskapsoversikt viser at skadefrekvensen er høyere blant personer 55 år og over med nedsatt funksjonsevne sammenliknet med befolkningen i samme aldersgruppe. Langt de fleste uhell og ulykker som medfører personskade, skjer i eller i tilknytning til egen bolig. Kunnskapsoversikten viser til at forstuings- og bruddskader er mer vanlig enn for befolkningen ellers, men for øvrige skadetyper er det kun marginale forskjeller.

Eldre er overrepresentert i ulykkesstatistikken, og vi vet at antallet eldre vil øke i årene framover. Det gir nye utfordringer for kommunene.

Et statistisk eksempel

Basert på data fra tidligere skaderegistreringer kan en gi et tenkt eksempel fra en norsk kommune. En kommune med 10 000 innbyggere vil gjennomsnittlig ha 80 personer hver måned til legebesøk på grunn av skader etter en ulykke. Av de 80 skadde, vil 8 bli lagt inn på sykehus. Hver tredje måned vil en av ulykkene ende i dødsfall.

I samme kommune vil 22 eldre rammes av hoftebrudd hvert år. Rapporten Kostnader ved hoftebrudd hos eldre (hioa.no) viser at i det første året utgjør gjennomsnittskostnaden som følge av et hoftebrudd vel 500 000 kr:

  • 38 prosent er statens kostnader
  • 50 prosent dekkes av kommunen 
  • 12 prosent er delte kostnader stat/kommune (rehabilitering).

Etter 2 år er 32 prosent av pasientene døde. Med sannsynlige forutsetninger øker totalkostnaden som følge av hoftebrudd for de gjenlevende til 800 000–1 000 000 kr. I tillegg til direkte helsetjenestekostnader kommer kostnader i form av lidelse, redsel for nye fall, avhengighet og tap av helserelatert livskvalitet for pasientene samt bidrag og støtte fra familie og venner.

Sykdomsbyrden ved skader og ulykker er beregnet i Samfunnskostnader ved sykdom og ulykker (helsedirektoratet.no). Tapte leveår og helsetap (dvs. tapt helserelatert livskvalitet) utgjør til sammen sykdomsbyrden. Skader er også omtalt i Sykdomsbyrde i Norge1990-2013 (fhi.no).

Kilder til kunnskap om skader og ulykker i kommunen

Kommunen skal kartlegge risiko og sårbarhet på en rekke fagområder og har ofte stor kunnskap om ulykker som skjer i lokalmiljøet. Utfordringen er å samle og systematisere denne kunnskapen.

Det finnes mange kilder og metoder som kan benyttes for å skaffe kunnskap om risiko- og ulykkesbildet. Nedenfor følger en liste over nasjonale kilder. Oversikten er ikke uttømmende, og det er per i dag utfordringer ved flere av registrene når det gjelder datakvalitet, kompletthet og detaljeringsgrad. På lokalt og regionalt nivå kan det også finnes andre kilder å hente informasjon fra, eller kommunene kan vurdere dybdestudier.

Norsk pasientregister (NPR)
Presenterer statistikk fra spesialisthelsetjenesten etter hvert som data blir rapportert inn. NPR utgir årlig en rapport om personskadedata. Det er også mulig å bestille data gjennom å søke via Altinn.

Nasjonalt folkehelseinstitutt (fhi.no)
Utarbeider årlig folkehelseprofiler for kommuner og fylkeskommuner som publiseres på nett. Omfatter foreløpig blant annet personskader og hoftebrudd behandlet i sykehus. FHI har også statistikkbankene Norgeshelsa og Kommunehelsa. FHI har også ansvar for Dødsårsaksregisteret hvor det finnes nøkkeltall om dødsårsaker. I kommunehelsas statistikkbank finnes også data om dødsårsaker tilrettelagt for kommuner. Skader og ulykker har et eget kapittel i Folkehelserapporten (fhi.no).

Arbeidstilsynet (arbeidstilsynet.no) har oversikt over arbeidsrelaterte dødsfall. Statens arbeidsmiljøinstitutt (stami.no)  og SSB (ssb.no) fører også statistikk over arbeidsskader og -ulykker.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (dsb.no)
Fører statistikk over uhell knyttet til farlig stoffer og transport av farlig gods, brann- og el-skader og produkt- og forbrukertjenester. DSBs årlige kommuneundersøkelse omtaler status for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i kommunen.

Statens vegvesens trafikkulykkeregister (vegvesen.no)
Inneholder statistikk over politiregistrerte personskadeulykker i trafikken. Tall for lokalt nivå kan hentes ut. Ulykkesstatistikk er også tilgjengelig på ssb.no.

Statens vegvesens register over dødsulykker (vegvesen.no)
Ulykkeundersøkere rykker ut til alle dødsulykker. Ulykkesanalysegrupper utarbeider analyser og legger funn i en egen database.

Sjøfartsdirektoratet (sjofartsdir.no)
Fører ulykkesstatistikk over dødsulykker som skjer ved bruk av fritidsbåt i norsk farvann.

Norsk Folkehjelp (folkehjelp.no)
Fører statistikk over drukningsulykker (ikke nasjonal kilde).

Videre lesning og informasjon

Regelverk

Aktuelle lover og forskrifter i kommunenes arbeid med skade- og ulykkesforebygging.

​Aktuelle lover (ikke uttømmende)

De mest aktuelle lovene for kommunenes arbeid med skade- og ulykkesforebygging, og de mest aktuelle paragrafene i hver lov:

Forskrifter (ikke uttømmende)

De mest aktuelle forskriftene som i kommunenes arbeid med skade- og ulykkesforebygging og som helsemyndighetene har ansvar for. De mest aktuelle paragrafene i hevr forskrift er nevnt:

Tiltak og virkemidler

​Et systematisk og tverrfaglig samarbeid gir resultater i det skade- og ulykkesforebyggende arbeidet. Kommunens forskjellige virksomheter kan bidra på ulike måter, i tillegg til privat og frivillig sektor.

​I det lokale arbeidet med ulykkesforebygging er både lokalkunnskap og spesialkunnskap viktig:

  • Én inngang til et tverrfaglig samarbeid kan være å diskutere ulykkestyper som for eksempel brann, fall og trafikkulykker, og ulike aktørers ansvar og utfordringer her.
  • En annen inngang kan være å diskutere felles utfordringer i ulike befolkningsgrupper, som for eksempel barn eller eldre.
  • En tredje tilnærming kan være å fokusere på utfordringer knyttet til bestemte geografiske områder eller særlige arenaer i kommunen.

 

En modell for et systematisk og ulykkesforebyggende arbeid, kalt kvalitetshjulet, møter forventningene til forankring og systematikk i folkehelseloven og plan- og bygningsloven. 

Kommunens roller og ansvarsområder

Kommunen er lokal folkehelsemyndighet, og skal fremme folkehelse i alle sektorer. Kommunen skal ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal inkludere opplysninger om og vurderinger av skader og ulykker. Dette er et viktig grunnlag for å utarbeide tiltak. 

Som lokal plan- og bygningsmyndighet skal kommunen sikre en planlegging som fremmer folkehelse og samfunnssikkerhet. Disse forholdene skal vurderes i all lokal samfunnsutvikling, for eksempel når det gjelder arealbruk, utvikling av kulturlivet og det lokale næringslivet. 

Kommunen er lokal samfunnssikkerhetsmyndighet og skal ha oversikt over risiko og sårbarhet. Den skal arbeide systematisk på tvers av sektorer for å redusere risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og materielle verdier. Hensynet til samfunnssikkerhet følges opp gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven og i kommunens ulike sektorer.

Kommunen er vegholder og har ansvar for å gjennomføre trafikksikkerhetstiltak på kommunale veger. Kommunen er også pådriver for sikring av fylkes- og riksveger.

Kommunen er lokal barnehagemyndighet, barnehageeier og skoleeier og har et betydningsfullt ansvar for oppvekst og utdanning. Som barnehageeier skal kommunen drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Kommunen som barnehagemyndighet fører tilsyn etter barnehageloven, samtidig som kommunens helseavdeling fører tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. Som skoleeier har kommunen det overordnede ansvar for skolene og for elevenes sikkerhet. 

Kommunen som tilbyder av forbrukertjenester, har ansvar for sikkerheten til de tjenester som tilbys. Det er for eksempel viktig at det foreligger retningslinjer for aktiviteter i skolenes eller barnehagenes nærområde.

Kommunen er lokal brannmyndighet. Brannvesenet skal yte hjelp ved brann og andre akutte ulykker, og ivareta forebyggende og beredskapsmessige oppgaver. Brannvesenet har oversikt over farlige stoffer, gjennomfører tilsyn og setter i verk informasjonstiltak.

Kommunen som arbeidsgiver har ansvar for helse, miljø og sikkerhet i den kommunale virksomheten. For å kunne oppfylle HMS-kravene har kommunen plikt til å kartlegge mulige farer, gjøre risikovurdering av virksomheten og ha gode rutiner for å hindre at uønskede hendelser oppstår.

Kommunen som byggherre har et overordnet ansvar for at sikkerhet, helse og arbeidsmiljø blir forsvarlig ivaretatt i byggeprosjekter. Dette innebærer blant annet utarbeidelse av en plan for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø (SHA-plan).

Kommunen som virksomhet tilbyr mange tjenester som innebærer innkjøp og bruk av produkter og forbrukertjenester. Det er viktig å ha et skadeforebyggende perspektiv ved valg og vedlikehold av utstyr og ordninger for tjenesteytelser (for eksempel innkjøp av møbler av brannhemmende materialer).

Regionale og nasjonale aktører

Fylkeskommunen har ansvar for å fremme folkehelse gjennom regional utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting og gjennom konkrete tiltak. Skader og ulykker kan være aktuelle utfordringer.

Fylkesmannen har ansvar for å bidra til å iverksette nasjonal politikk innen folkehelse- og samfunnssikkerhet, og være pådriver for kunnskapsbasert arbeid på lokalt og regionalt nivå. Dette gjøres blant annet gjennom råd og veiledning til kommuner og fylkeskommuner.

Politiet har ansvar for kriminalitetsforebyggende arbeid. I de fleste av landets kommuner er det etablert politiråd, som skal sikre utveksling av kunnskap og erfaring mellom politi og kommune. Mange kommuner er også med i Kriminalforebyggende råds SLT-arbeid (lokalt samordnende tiltak) og har en egen SLT-koordinator.

Statens vegvesen er involvert i det forebyggende trafikksikkerhetsarbeidet lokalt. Her har også fylkeskommunen viktige oppgaver. Fylkeskommunene har egne trafikksikkerhetsutvalg som bidrar både i det lokale og regionale trafikksikkerhetsarbeidet. Disse er på politisk eller administrativt nivå.

Den lokale el-sikkerhetsmyndigheten (DLE) driver informasjons- og holdningsskapende el-sikkerhetsarbeid og gjennomfører tilsyn med det elektriske anlegget i virksomheter og private boliger. DLE er en viktig samarbeidspartner for kommunen som lokal brannmyndighet.

Sjøfartsdirektoratet administrerer ordningen med den obligatoriske båtførerprøven og gjør informasjon tilgjengelig for båtbrukere gjennom nettsider og brosjyremateriell. Sjøfartsdirektoratet koordinerer også Vis Sjøvett, som er et nettverk av frivillige. Vis sjøvett har over mange år jobbet med opplysningsarbeid ved å spre informasjon om bruk av redningsvest og flyteutstyr.

Frivillig sektor og lokalt næringsliv

Frivillige organisasjoner og lokalt næringsliv er viktige medspillere i arbeidet med å forebygge ulykker. De kan blant annet informere, bidra til holdningsendringer, og arrangere relevante kurs og aktiviteter.

Hvilke organisasjoner det er naturlig å samarbeide sammen med, vil variere fra sted til sted, avhengig av befolkningssammensetning, lokale interesser, friluftsmuligheter etc. Frivillighetssentralene fungerer som et naturlig samlingssted i mange kommuner og kan også trekkes inn i arbeidet.
Lokalt næringsliv har ofte en naturlig interesse for å bidra til et godt og trygt lokalmiljø. Forsikringsselskaper har lang tradisjon for forebygging. Mange steder er lokale brannkasser og forsikringsselskaper aktivt med i forebyggende tiltak, blant annet når det gjelder trafikkopplæring, brannvern og kriminalitetsforebyggende tiltak.

Eksempler

​Eksempler på hvordan noen kommuner har tilrettelagt arbeidet med forbygging av skader og ulykker.

Flere norske kommuner har valgt å arbeide etter Trygge lokalsamfunn-modellen. Dette er den norske versjonen av Safe Communities, som er utviklet i samarbeid med WHO. Trygge lokalsamfunn er en kvalitetsstandard for lokal organisering, gjennomføring, dokumentasjon og kunnskapsformidling innen forebyggende arbeid med vekt på ulykker, kriminalitet og selvpåført skade. Modellen bygger på tverrsektorielt samarbeid, lokal kunnskap, skadedata, kunnskapsbaserte tiltak, engasjement og samarbeid. Modellen kan integreres i kommunens plan- og styringssystem.

Skadeforebyggende forum (skafor.org) har ansvar for koordinering og utvikling av arbeidet.

Eksemplene nedenfor er hentet fra kommuner og fylker som deltar i Trygge lokalsamfunn.

I Os kommune i Østerdalen har kommunelegen gjennom mange år registrert skader og ulykker og konsekvensene av dem. Han har blant annet konstatert at gjennom å dele ut strøsand til eldre, kan fallulykker reduseres med opp til 50 prosent, og penger og lidelse spares. Utdelingen av strøsand i Os er blitt et nasjonalt forbilde. Frivillige lag og foreninger er mange steder i landet involvert i utkjøring av strøsand til eldre.

Spydeberg kommune har en mobil undervisningsenhet for brannforebygging. Her får skoler, eldresenter, borettslag etc. opplæring i brannforebyggende tiltak og de får prøve brannslukningsutstyr i praksis.

Universitetssykehuset i Nord-Norge (UNN) har et av landets beste skaderegistre med informasjon om hvor og når skader har skjedd, og årsaken til dem. Registeret ble etablert med utgangspunkt i Harstad kommune, som var landet første «Trygge lokalsamfunn». Det er en uvurderlig hjelp når det gjelder å prioritere forebyggingstiltak i Harstad og omegn.

Med Trygt hjem for en 50-lapp tilbyr Sogn og Fjordane fylkeskommune ungdommer å reise hjem trygt og billig med taxi i helgene. En god måte å forebygge trafikkulykker og kriminalitet.

Klepp kommune i Rogaland har i samarbeid med DSB utviklet en DagROS-analyse – et enkelt verktøy for risiko- og sårbarhetsanalyse som er i praktisk bruk i mange av kommunens virksomheter. Analysen passer like godt for en barnehage som skal på tur, som for et eldresenter. Plan-ROS er et tilsvarende verktøy for å ivareta hensynet til helse og trygghet i all arealplanlegging.

Natteravner – foreldre som gjør bymiljøet trygt nattetid er i bruk flere steder i landet. I Stovner bydel i Oslo har man også frivillige Dagravner som sikrer barn en trygg skolevei og bidrar til et tryggere sentrum for alle aldre.

Årdal Tenk Tryggleik er et samarbeid mellom politi, kommune, bedrifter, lag og foreninger med felles fokus på et trygt nærmiljø. Et av tiltakene er en meldingsordning hvor innbyggere kan melde inn forhold som kan lede til skader og ulykker.

Flere kommuner, blant annet Høyanger, Re og Ski har årlig gjenkommende sikkerhetsdager der kommunen sammen med lag og foreninger presenterer tiltak og aktiviteter. Gjennom presentasjoner og demonstrasjoner innbys allmennheten til å tenke trygghet.

Eksempler på skadeforebyggende og sikkerhetsfremmende arbeid kan også finnes hos Norwegian Safety Promotion Center (norsafety.no).

Sist faglig oppdatert: 7. juli 2017