Folkehelse i planlegging

Fire personer går på gresset.
© colourbox.com

​I ny folkehelselov er planlegging vektlagt som et sentralt virkemiddel i folkehelsearbeidet, og folkehelseloven er tett koblet til plan- og bygningsloven.

Plan- og bygningsloven har som formål å fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Plan- og bygningsloven skal samtidig fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser ses i sammenheng. Planer skal i henhold til plan- og bygningsloven § 3-1 første ledd bokstav f «fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet». Plan- og bygningsmyndighetene skal etter § 1-4 samarbeide med andre offentlige myndigheter som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven.
 
 
 


 
 
Folkehelse skal behandles politisk i forbindelse med de alminnelige plan- og beslutningsprosessene i kommunen og fylkeskommunen, jf. folkehelselovens §§ 6 og 21. Oversikt over folkehelseutfordringene i den enkelte kommune/fylkeskommune skal danne grunnlag for strategier, mål og tiltak forankret i plansystemet i plan- og bygningsloven. Bruk av plan gir mulighet for å forankre og prioritere tiltak både innen og på tvers av sektorer.
 
Helsedirektoratet vil utarbeide eget veiledningsmateriell om folkehelse i planlegging. I første omgang vil veiledning i bruk av planstrategien prioriteres.
 

Ansvar og roller for folkehelse i planlegging

Ansvaret for planlegging og vedtak av planer etter plan- og bygningsloven er lagt til Kongen (regjeringen), fylkestingene og kommunestyrene. Forvaltningen av plandelen i plan- og bygningsloven er en oppgave som går på tvers av sektorer, og ansvaret for dette er lagt til Miljøverndepartementet (MD). MDs nettsider om planlegging inneholder nyttig informasjon og relevante dokumenter (lenke). 
Helsedirektoratet har ansvar for å understøtte kommuners og fylkeskommuners bruk av planlegging (plan- og bygningsloven) som verktøy i folkehelsearbeidet. 
 
Fylkesmannen skal formidle og forklare til kommunene folkehelselovens prinsipper og systematikk i arbeidet med plan. Fylkesmannen er høringsinstans for kommunale og regionale planer i henhold til statlige krav, dvs. plan- og bygningsloven og folkehelseloven. Helsedirektoratet har, i samarbeid med fylkesmannsembetene, utarbeidet en moment- og tipsliste til hjelp i fylkesmannsembetenes behandling av kommunale planer. Listen skal sikre at folkehelse blir ivaretatt i kommunal planstrategi og den videre planprosessen.
 
Fylkesmannen kan fremme innsigelse mot lokale og regionale planforslag og skal megle ved eventuell uenighet mellom kommunen og fylkeskommunen (eller andre instanser med innsigelsesmyndighet). Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommuner og fylkeskommuner ivaretar sine planleggingsoppgaver, både etter planlov og folkehelselov.
 
Fylkeskommunen skal veilede og bistå kommunene i deres konkrete planarbeid. Fylkeskommunen avgir høringsuttalelser til kommunale planer og kan fremme innsigelser, se over. Fylkeskommunen bør i samarbeid med kommunene utarbeide et opplegg som sikrer samordning mellom kommunal og regional planstrategi.
 
Kommunen er lokal planmyndighet. Plan- og bygningsloven er et av de viktigste redskapene kommunene har til å styre utviklingen i riktig retning.
 

Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging

I juni 2011 vedtok regjeringen Nasjonale forventninger til hva kommuner og fylkeskommuner forventes å ta særlig hensyn til i planleggingen i den neste fireårsperioden, jf. plan – og bygningsloven § 6-1. Forventningene omfatter flere samfunnsområder, hvorav helse, livskvalitet og oppvekstmiljø er en av disse.
 
Forventningene skal legges til grunn både i arbeidet med planstrategiene som skal gjennomføres i 2012 og i de oppfølgende planprosessene. Statlige aktører skal følge opp de nasjonale forventningene i deres samarbeid og medvirkning i regional og kommunal planlegging.
 
Omtalen av plan- og bygningsloven er ikke fullstendig, det vises til MDs nettsider for nærmere beskrivelse og juridiske fortolkninger.
 

Kommunal planlegging

Det kommunale plansystemet består av ulike elementer som det er sentralt å kjenne for å forstå hvordan folkehelse kan forankres.
 
Kommunal planlegging omfatter kommunal planstrategi, kommuneplan - herunder samfunnsdel med handlingsdel og arealdel - og reguleringsplaner. I tillegg kan det også utarbeides kommunedelplaner for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder.
 

Kommunal planstrategi

Kommunal planstrategi, jf. plan- og bygningslovens § 10-1, kan sies å være en plan for planleggingen i kommunen. Kommunal planstrategi skal utarbeides og vedtas senest ett år etter at nytt kommunestyre er konstituert etter et kommune- og fylkestingsvalg.
 
Formålet med kommunal planstrategi er å klargjøre hvilke planoppgaver kommunen bør starte opp, eller videreføre, for å legge til rette for en ønsket utvikling i kommunen. Planstrategien skal være et hjelpemiddel for avklare planbehov, herunder om kommuneplanen (samfunnsdel og arealdel) helt eller delvis skal revideres.
 
Folkehelselovens § 6 første ledd knytter kommunens folkehelsearbeid opp mot kommunens planarbeid med planstrategier etter plan – og bygningsloven. Utgangspunktet for planstrategien er en drøfting av utviklingstrekk og utfordringer i kommunen. Aktuelle tema som grunnlag for å vurdere planbehovet kan være befolkningsutvikling og sammensetning, levekår og folkehelse, næringsliv og sysselsetting, boligbygging og nærmiljøutvikling, transport og infrastrukturutbygging og kommunal tjenesteyting og forvaltning og utfordringene framover innenfor kommunens tjenesteområder.
 
Kommunens folkehelseutfordringer, jf. folkehelseloven § 5, skal drøftes i arbeidet med kommunal planstrategi, jf. folkehelseloven § 6 første ledd, og kan gi viktig kunnskap om behovet for nye planer, eventuelt om behovet for revidering av planer. Utfordringen for kommunene, ved rådmannen, vil da være å tilrettelegge for en saksframstilling for politiske drøftinger som utgangspunkt for prioriteringer og avklaringer av planbehovet innenfor det handlingsrommet kommunen har.
 
Oversikten over identifiserte folkehelseutfordringer i kommunen, herunder vurdering av konsekvenser og årsaksforhold, jf. folkehelselovens § 5 andre ledd, vil være en viktig hjørnestein i dette arbeidet. En samlet og oversiktlig saksframstilling som grunnlag for politisk drøfting kan også bidra til å se koblingsmuligheter mellom ”nye” tverrsektorielle fag- og sektorområder.
 

Planprogram

Som grunnlag for arbeidet med kommuneplaner utarbeides et planprogram. Planprogrammet er et fleksibelt verktøy for den tidlige fasen av planarbeidet og skal tilpasses den konkrete plansituasjonen og planbehovet. Som et minimum skal planprogrammet gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning.
 

Kommuneplanen – med vekt på samfunnsdelen

Kommuneplanens samfunnsdel med handlingsdel og arealdel utgjør kommuneplanen, jf. pbl § 11-1. Kommuneplanen skal ta utgangspunkt i den kommunale planstrategien, i tillegg til å legge retningslinjer og pålegg fra statlige og regionale myndigheter til grunn.
 
Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Kommuneplanens samfunnsdel skal ligge til grunn for sektorenes planer og virksomhet i kommunen, inkludert arealplaner. All kommunal sektorplanlegging skal være forankret i samfunnsdelen av kommuneplanen. Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplanen fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet, jf. folkehelselovens §§ 5 og 6 (og jf. plan- og bygningsloven § 11-1). Miljøverndepartementet er i sluttfasen av utviklingen av en egen veileder om samfunnsdelen av kommuneplanen.
 

Handlingsdelen av kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens samfunnsdel skal ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire neste årene, i tillegg til at handlingsdelen skal revideres årlig. Handlingsdelen kal vise hvordan målene kan nås innenfor de økonomiske rammene. Økonomiplanen etter kommuneloven § 44 kan inngå i handlingsdelen. Det er naturlig at kommunestyrene årlig behandler lokale tiltak for folkehelse i forbindelse med behandlingen av kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen.
 

Kommunedelplaner

Kommunedelplaner med handlingsdel kan utvikles for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder innen kommunen. Kommunen kan ta stilling til om det er behov for en egen folkehelseplan eller om folkehelse skal integreres i for eksempel en barne- og ungdomsplan, en kulturplan osv. I tillegg skal kommuner i sitt arbeid med kommuneplaner, jf. kapittel 11 i plan- og bygningsloven, fastesette overordnede mål og strategier i folkehelsearbeidet.
 

Regional planlegging - Regional planstrategi

Regional planstrategi er etter ny plan – og bygningslov det eneste obligatoriske plankravet for fylkeskommunene. Det er med andre ord ikke lenger et krav om utarbeidelse av en samlet fylkesplan for hvert fylke. Regional planstrategi skal ta opp viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter og ta stilling til hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging, jf. kapittel 7 i plan – og bygningsloven. Oversikten over fylkeskommunens folkehelseutfordringer, jf. folkehelselovens § 21 annet ledd, skal inngå som grunnlag for arbeidet med fylkeskommunens planstrategi, jf. folkehelselovens § 21 tredje ledd.
 

Regional plan

Regional planmyndighet skal utarbeide regionale planer med handlingsprogram for de spørsmål som er fastsatt i den regionale planstrategien, jf. § 8-1. Hvis det i forbindelse med arbeidet med regional planstrategi framkommer at fylke har utfordringer knyttet til befolkningens helse og fordelingen av denne, kan fylke utarbeide regional plan for folkehelse.
 

Hvordan starte koblingen mellom folkehelse og planlegging?

Paragrafene 5 og 6 i folkehelseloven er sentrale i dette koblingsarbeidet. I § 5 går det fram at kommunene skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og hvilke faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal i følge § 5 inneholde a) opplysninger fra statlige myndigheter og fylkeskommunale skal gjøres tilgjengelig, b) kunnskap om de kommunale helse- og omsorgstjenestene og c) kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse.
 
Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen og vurdere konsekvenser og årsaks¬forhold.
 
Oversikten fra § 5 i folkehelseloven kan framstilles som et samlet dokument, eller en samlet beskrivelse med nærmere analyse av punktene a), b) og c) om årsaker og eventuelle konsekvenser.
 
Kommunens folkehelseutfordringer skal drøftes i arbeidet med kommunal planstrategi, jf. plan- og bygningslovens § 10-1. Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner, jf. plan- og bygningslovens § 11, fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet for å møte kommunens folkehelseutfordringer.